История развития государственного финансового контроля в России

Регулирующие и надзорные функции Банка России, осуществляются через действующий на постоянной основе орган – Комитет банковского надзора, объединяющий структурные подразделения Банка России, обеспечивающие выполнение его надзорных функций.

В области контроля функции Банка носят ограниченный, по преимуществу надзорно-технологический характер. Это такие функции как:

• разработка и проведение единой государственной денежно-кредитной политики во взаимодействии с Правительством Российской Федерации;
• осуществление надзора за деятельностью кредитных организаций и банковских групп (банковский надзор), за соблюдением ими банковского законодательства и нормативных актов;
• организация и осуществление валютного регулирования и валютного контроля, а также денежного обращения в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Банк России не проводит ревизий и проверок деятельности коммерческих банков и иных кредитных организаций. С другой стороны, в действующем отечественном банковском законодательстве ограничены возможности получения от банков информации, требующейся органам финансового контроля для решения их задач. Это создает определенные затруднения при осуществлении государственного финансового контроля в кредитно-банковской сфере. Недостаток контроля приводит к нарушению прав граждан и юридических лиц, пользующихся услугами денежно-кредитных учреждений.

Таким образом, контроль за состоянием экономики, развитием социально-экономических процессов в обществе является важной сферой деятельности по управлению народным хозяйством. Одним из звеньев системы контроля выступает финансовый контроль.

Финансовый контроль – деятельность государственных, муниципальных органов и иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов, правильности и эффективности их использования.

В зависимости от субъектов, осуществляющих контроль, различают следующие виды финансового контроля: государственный, муниципальный, внутрихозяйственный, общественный, правовой, гражданский.

Государственный финансовый контроль предназначен для реализации финансовой политики государства, создания условий для финансовой стабилизации. Это, прежде всего разработка, утверждение и исполнение бюджетов вех уровней и внебюджетных фондов, а также контроля за финансовой деятельностью государственных предприятий и учреждений, государственных банков и финансовых корпораций.

Поэтому государственный финансовый контроль следует определить как структурный элемент единой системы финансового контроля, представляющий собой подсистему взаимосвязанных единством поставленных для решения задач и используемых методов контрольных мероприятий, осуществляемых различными по своему правовому статусу государственными органами (как общей, так и специальной компетенции) и их подразделениями, наделенными при этом исполнительной властью.

Объектами государственного финансового контроля выступают юридические и физические лица, которые получают, перечисляют, используют государственные средства или управляют ими, имеют предоставленные законодательством или органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.

ГЛАВА II. ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РФ

2.1. Зарождение государственного финансового  контроля в России

История финансового контроля России берет свое начало в первом своде законов - Русской Правде (11век). Именно в этом документе закреплялось право высшего должностного лица - князя на денежный контроль. В целом нормы Русской Правды были направлены на обеспечение справедливого, с точки зрения народных традиций, решения проблем, возникающих в жизни, обеспечение баланса между общинами и государством. А это нельзя было решить без налаженного учета и контроля, организация которого была возложена на князя.

В этот период существование государства обеспечивали три вида финансовых органов:

– органы, собиравшие подати и наблюдавшие за исполнением повинностей (прямые налоги) – даньщики. Они делились на писцов, если их обязанностью было устанавливать количество земли и число людей, обязанных платить налоги и исполнять повинности; непосредственно даньщиков, если они собирали прямые подати; и черноборцев, если они собирали так называемый “черный бор”, т.е. подать с простого народа;

– органы, взимавшие заставные пошлины носили название мытчиков, когда собирали “мыть”. Со середины ХIII в. это была проезжая пошлина, взимавшаяся при провозе товаров через дорожные заставы. Во времена Орды эти органы стали называться заставщиками. Мостовщиками они назывались, если собирали пошлины за проезд и провоз товаров по мостам; перевозчиками – если взимали пошлины на перевозах;

– органы, взимавшие торговые пошлины носили общее название таможников. Они взимали “гостиную дань” – пошлину, которую в ХII-ХIV столетиях платили иногородцы за право торговли в чужом городе; пошлину за обязательное взвешивание продаваемого товара на казенных весах; пошлину за обязательное клеймение лошадей при их продаже, другие пошлины.

Как известно, русское государство, как единое целое с царем во главе, начало складываться со второй половины ХV в. До этого была только земля русская, на громадном пространстве которой, были разбросаны отдельные княжества, которые никак нельзя рассматривать, как государства.

Во второй половине XV в. начался новый этап в становлении централизованного Русского государства. Однако новое Русское государство, собранное московскими князьями, было государством бедным, доходы великих князей были очень невелики, населения было мало, мало было городов и промыслов, не было денег содержать войско. Поэтому, объединяя страну, московское правительство в то же время ломало и видоизменяло прежнее разнохарактерное управление: союз земель под главенством великого князя сменялся единым государством, на смену пестрым договорам с князьями-вассалами шла единообразная административная система.

Усложняется политическая структура государства: кроме боярской Думы, власть начинают осуществлять дьяки, по тому времени высокообразованные администраторы, которым князь приказывал ведать определенными отраслями управления. Да и сама боярская Дума, хотя и сохранила прежнее свое значение, но практически полностью изменила свой состав по сравнению с Думой удельного периода.

Дворцовые управители уступили свое место в Думе начальникам появившихся новых учреждений – приказов. Практически все приказы имели отношение к финансовому управлению. Одни из них были чисто финансовыми и ведали финансовым управлением на всей или значительной части государства; другие, управляя определенной частью территории России, заведовали в ней также финансовой частью; третьи, имея в полном своем, в том числе финансовом, ведении определенную часть территории, ведали, кроме того, некоторыми отраслями финансового управления и в других частях государства.

К числу специальных финансовых приказов относились:

• Приказ Большого прихода заведовал в Москве и других городах Московского государства доходами с лавок и частных дворов, с погребов, с меры, чем всякие товары и питье меряют, а также таможенными пошлинами, мытом, перевозом и мостовщиной.
• Приказ “Новая четверть” заведовал питейными сборами и разбирал корчемные дела по продаже питья и табака в Москве и многих других городах Московского государства. В царствование Алексея Михайловича (1645–1676) в Приказ поступало ежегодно более 100 тыс. рублей.
• Печатный приказ относился к числу старейших приказов. В этом приказе скреплялись Государевой печатью и взимались пошлины с жалованных и охранительных грамот и указов, данных частным лицам, памятей, подорожных и пр. В приказ присылались также печатные пошлины, взимавшиеся в разных городах государства с откупных договоров на оброчные статьи.
• Поместный приказ основан при Иване IV Грозном (1533–1584). В ведении приказа находилась вся земля Московского государства, а также вопросы владения землей и ее купли-продажи. Доходы приказа состояли из пошлин, которые взыскивались при переходе земли от государства к частному собственнику и от одного частного собственника к другому.
• Казенный приказ был царским казначейством, где хранились золото, серебро, сосуды, бархат, шелк и другие драгоценности, которые употреблялись в царском обиходе и шли на жалование боярам, окольничим, думным людям, стрельцам московским и всех других городов, солдатам и прочим чинам.
• Ямской приказ ведал ямщиками всего государства и исполнением ими ямской повинности. Он же платил им жалованье и прогоны. Деньги для этой цели в количестве около 50 тыс. рублей ежегодно собирались Ямским приказом со всего Московского государства.

2.2. Государственный финансовый контроль в период с XVII до XIXв.

При первых Романовых – царе Михаиле Федоровиче (1613–1645) и его сыне, Алексее Михайловиче (1645–1676), – началась смена характера, содержания и стиля правления. Начинался качественно новый период в истории России, который характеризовался укреплением государственности и центральной власти. В стране усилилась необходимость создания органов государственного контроля.

На этом историческом фоне в 1654г. в структуре государственной власти России под кураторством царской Думы учреждается Счетный приказ. Первоначально перед ним ставилась сравнительно узкая задача – проверить раздачу полкового жалованья во время войны с Польшей 1653–1654гг., а затем обревизовать деятельность Приказа Большой казны за 50 лет.

Счетный приказ считал государственные доходы и расходы по книгам других центральных приказов и земельных учреждений; в некотором роде выполнял функции казначейства, куда поступали недоимки прошлых лет и остатки из ассигнованных по разным ведомствам сумм, если они оставались; обращался в другие Приказы с запросами по исполнению ассигновок, данных должностным лицам, послам, полковым воеводам; вызывал к отчету из городов земских целовальников с их приходно-расходными книгами.

Местного контроля в то время не существовало, поэтому ревизия и контроль проводились следующим образом. Начальники специальных финансовых органов (кабацких, таможенных и т.д.) по окончании срока их службы представляли книги для счета или главному местному начальнику - воеводе, или выборным Земским властям.

После такой “народной” ревизии на местах финансовые сборщики и книги направлялись в Москву для окончательного отчета.

Вступление на русский престол Петра I (1682-1725) и его реформы стали важнейшим этапом в истории России. Петр I радикально изменил систему управления государством. Старые управленческие структуры были заменены на новые, соответствовавшие системе управления государств Западной Европы. Реформы Петра I, вызвавшие рост производительных сил и увеличение бюджета, образование всероссийского рынка и расширение внешнеторговых связей настоятельно требовали качественного улучшения контрольной работы. Поэтому в ходе реформ Петр I дает основание государственному счетоводству и контролю.

Обязанности государственного контроля возлагаются на учрежденный 22 февраля 1711г. Правительствующий Сенат, ставший высшим финансовым учреждением в России, при котором в качестве параллельных и отчасти подчиненных органов состояли Ближняя Канцелярия (до 1719г.) и Ревизион-коллегия (начиная с 1720г.), проверявшие ведомости о приходе и расходе сумм, поступивших после проверки их Камер- и Штатс-конторами.

По первоначальной идее Петра I Сенат должен был стать учреждением временным и заменять царя во время его частых отъездов. Для заседания в нем царем было назначено девять сенаторов. Указы Сената имели такую же силу, как указы Петра I. На Сенат были возложены, в частности, вопросы контроля за государственными расходами, максимально возможного сбора доходов с целью укрепления армии, организации и содействия торговли с Китаем и Персией.

“Ближняя Канцелярия его Царского Величества” была создана в 1705г. Ближней Канцелярии были подчинены все Приказы, и она, по существу, была центральным органом всех отраслей государственного управления. Кроме этого, в 1710г. на нее было возложено сличение государственных доходов с расходами, т.е. финансовый контроль. Этой же Канцелярии Петр I поручил ревизию всех денежных счетов и расходов, произведенных присутственными местами.

С 1714г. для борьбы со злоупотреблениями чиновников и, особенно с взяточничеством Петр I создает особый институт фискалов, которые должны были тайно доносить о замеченных злоупотреблениях и нарушениях. Фискалы подчинялись обер-фискалу в генеральском чине при Сенате. Однако взяточничество среди петровской бюрократии было настолько распространено, что сам обер-фискал генерал Н.С. Нестеров оказался крупным казнокрадом-взяточником, за что был осужден Петром I к смертной казни.

Позднее, в 1718г., изучив практику и опыт административных учреждений Швеции, с которой Россия вела многолетнюю войну, Петр I в целях укрепления центрального аппарата государственной власти, вводит коллегиальную систему управления.

В числе девяти созданных коллегий три были финансовые:

– Камер-коллегия для сбора доходов;

– Штатс-контор-коллегия для заведования расходами;

– Ревизион-коллегия для контроля за доходами и расходами.

В связи с возложением контроля и ревизии на Ревизион-коллегию Ближняя Канцелярия была упразднена. Таким образом, высшим контрольным учреждением России становится Ревизион-коллегия, начавшая свою деятельность вместе с другими коллегиями в 1720 г.

В обязанности Коллегии входило заведование счетами всех государственных доходов и расходов и суд над лицами, изобличенными в злоупотреблениях по части собирания доходов и использования расходов. Ревизион-коллегия вела свои дела одновременно с Сенатом. Однако дублирование работы вскоре вызвало неудобства. Поэтому для объединения и упорядочения отчетно-ревизионного дела было решено повысить статус Ревизион-коллегии и привести ее к уровню Сената. 12 января 1722г. Ревизион-коллегия была реорганизована в Ревизион-контору и стала состоять при Сенате. В том же году ей была дана Инструкция, в которой устанавливались ее права и обязанности, а также определялось общее устройство контроля в России.