История развития государственного финансового контроля в России

Несмотря на то, что реформа Государственного контроля была осуществлена далеко не полностью, она все же сыграла положительную роль.

В 1884г. был организован в составе Центрального управления Государственного контроля, на правах департамента, железнодорожный отдел для ревизии оборотов железных дорог, подчиненных ревизии Государственного контроля.

В 1888г. была образована Центральная бухгалтерия Государственного контроля для составления отчетности по исполнению государственных росписей.

1 ноября 1894г. скончался Александр III и на Российский  престол вступил его сын Николай II (1894-1917). Начало царствования Николая II совпало с быстрым развитием капитализма в России, в которой к началу ХХ в. сложился уникальный экономический механизм, обеспечивающий население страны всем необходимым и почти полностью независимый от других стран.

Государственный контроль Российской Империи близко соприкасался со всеми отраслями государственного хозяйства, исторически стоял на защите экономических интересов страны. Поэтому публикуемые его органами ежегодные отчеты об исполнении государственной росписи были направлены в первую очередь на внушение доверия в платежеспособность России со стороны ее иностранных кредиторов. Как правило, бюджет Российской империи в начале XXв. исполнялся с превышением доходов над расходами. Этому способствовала деятельность государственного контроля, направленная в первую очередь на соблюдение равновесия государственной росписи и недопущения или ограничения сверхсметных ассигнований путем предварительной проверки государственных расходов всех министерств и ведомств, воспитания большей бережливости в расходовании средств государства, большего уважения к финансовым и хозяйственным законам.

Быстрое развитие капитализма в России в начале ХХ в. создавало в стране особую атмосферу азарта, игры и авантюры. И в этом деморализующем климате Государственный контроль России всеми силами старался устоять на своих государственных позициях. По сути, Государственный контроль при Николае II носил декоративный характер.

В России накануне Революции 1905 года собирались громадные налоговые средства, но эти средства часто не воспроизводились в интересах страны и народа, а значительная их часть расходовалась вопреки их целевому назначению. При этом финансовая организация и управление было направлено к обогащению крупного капитала: нефтяные земли сдавались большими участками только крупному капиталу; поставки на казенных железных дорогах также осуществлялись в крупных размерах, и опять мелкий капитал был устранен: всем этим Правительством вскармливалась обособленная группа крупных держателей капиталов.

В связи с этим острая необходимость реформирования государственного контроля и повышения его действенности нарастала.

20 февраля 1906г. в России были опубликованы закон и новые положения о Государственном Совете и Государственной Думе. Государственный Совет из совещательного превращается в законодательный орган, во 2 палату, формально приравненную к Думе, а фактически поставленную над ней.

Правительство издало Основные законы в области бюджета и одновременно с этим стало создавать финансовый контроль, соответствующий характеру вводимых законов. Так, с образованием в октябре 1905г. Совета Министров Государственный контролер был включен в его состав. В этих условиях Государственный контроль должен был определить свое место в системе управления. Поэтому Государственный контролер Д.А.Философов поставил перед Советом Министров вопрос о переустройстве Государственного контроля в соответствии с законодательными установлениями Империи.

Проект Д.А.Философова был отклонен с разъяснением, что “ревизионная деятельность Государственного контроля ни в каком отношении не подлежит компетенции Совета Министров”. Это разъяснение было включено в Положение о Совете Министров и в Положение о Государственном контроле. Однако, все же, пост Государственного контролера оставался в составе Совета Министров.

После Октябрьской революции 1917г. государственному финансовому контролю уделялось видное место в осуществлении экономической политики новой власти. При этом финансовый контроль никогда не отделялся от учета.

Первым шагом в реформировании контроля стало образование в конце октября 1917г. при старом Государственном контроле Коллегии Государственного контроля и назначение Советом Народных Комиссаров временного заместителя Народного комиссара по государственному контролю.

Правовое регулирование деятельности органов государственного контроля проводилось в законодательном порядке. 5 декабря 1917г. декретом был образован Народный комиссариат государственного контроля, осуществляющий проверку финансовой деятельности государственных учреждений. В этот же день был принят декрет Совнаркома “Об образовании Коллегии Государственного контроля”.

Следующий шаг в направлении слома старого аппарата государственного контроля был сделан 18 января 1918г. В этот день Совет Народных Комиссаров издал декрет “О Центральной контрольной коллегии и местных учетно-контрольных коллегиях и комиссиях”. Этим декретом старые органы Государственного контроля были отстранены от осуществления контроля. Устанавливалась новая система контрольных органов, центральным звеном которой стала Центральная контрольная коллегия, созданная ВЦИК.

8 марта 1918г. Центральная коллегия государственного контроля издала Временное положение о государственном контроле. Это положение сделало некоторый шаг вперед в конкретизации задач и структуры государственного контроля. Одновременно положение внесло изменения и в структуру центрального аппарата Государственного контроля.

В связи с началом гражданской войны и исходя из новых задач государственного строительства, Постановлением ВЦИК от 2 мая 1918г. Государственный контроль был преобразован в Народный комиссариат государственного контроля во главе с Народным комиссаром и Коллегией.

Вместе с этим даже весьма короткий промежуток работы Народного комиссариата государственного контроля в условиях гражданской войны, разрухи и саботажа указал на необходимость дальнейшей перестройки работы Государственного контроля.

Для укрепления Наркомата государственного контроля во главе его в марте 1919г. был поставлен И.В.Сталин. 7 февраля 1920 года Наркомат государственного контроля был преобразован в Народный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции (НКРКИ), руководителем которого был также назначен И.В. Сталин. На этом посту он оставался до 1922г.

2.4. Задачи и деятельность органов государственного финансового контроля в советский период

В годы Великой Отечественной войны работа государственного контроля была подчинена задаче быстрейшего разгрома врага. Наркомат государственного контроля осуществлял систематический оперативный контроль за выполнением решений Государственного Комитета Обороны и Совнаркома СССР по обеспечению поставок сырья, материалов, полуфабрикатов оборонной промышленности.

Начиная с 1943г. Народный комиссариат государственного контроля СССР начал издавать “Бюллетень государственного контроля” (вместо “Вестника государственного контроля”). Материалы, опубликованные в “Бюллетене” свидетельствовали об огромной работе проведенной государственным контролем по мобилизации и повышению эффективности экономики.

Победоносное завершение войны и переход к мирному строительству выдвинули перед государственным управлением, в том числе и государственным контролем, новые задачи. В связи с реорганизацией государственного управления в марте 1946г. Народный комиссариат государственного контроля СССР был преобразован в Министерство государственного контроля СССР.

Министерство государственного контроля СССР являлось союзно-республиканским органом государственного управления. Главные контролеры Министерства государственного контроля СССР, ведающие контролем по отдельным союзным и союзно-республиканским министерствам, назначались и освобождались Советом Министров СССР, а главные контролеры Государственного контроля союзных республик – советами министров союзных республик по согласованию с министром Государственного контроля СССР.

В 1952–1955гг. деятельность государственного контроля была подчинена вопросам усиления режима экономии, состояния и развития сельского хозяйства, работы на целинных и залежных землях, улучшения использования производственных мощностей, совершенствования деятельности государственного аппарата, контролирования освоения капитальных вложений и ввода в действие новых мощностей, проверке исполнения постановлений правительства, контролю за исполнением бюджетных средств, повышению рентабельности производства, вопросам ведомственного контроля.

В феврале 1956 г. XX съезд КПСС подвел итоги 5-ой пятилетки. Наряду с вопросами развития народного хозяйства, съезд рассмотрел работу Министерства государственного контроля СССР. В отчетном докладе Первый секретарь ЦК КПСС Н.С. Хрущев подверг острой критике работу контрольных органов и указал, что Министерство государственного контроля СССР не справляется с задачей проверки исполнения директив партии и правительства. По мнению Н.С. Хрущева, настала необходимость коренным образом перестроить работу Министерства государственного контроля СССР.

В связи с критикой, которой подверглась деятельность Министерства, работа госконтроля стала перестраиваться и сосредотачиваться на фактическом контроле за точным и безусловным выполнением решений партии и правительства всеми звеньями государственного и хозяйственного аппарата. Финансовый контроль и контроль за исполнением бюджета в этих условиях уходил на второй план.

Государственный контроль строился из Комиссии советского контроля СССР и аналогичных комиссий в союзных республиках. Однако Комиссии в союзных республиках не были связаны прямым подчинением центру. Союзная Комиссия лишь координировала с ними свою деятельность. Со временем такая самостоятельность республик в вопросах государственного контроля привела к обособленности комиссий друг от друга и повлекла за собой распыление сил контрольного аппарата Союза, вызвала затруднения в разработке и постановке перед Советом Министров СССР важных вопросов государственного и хозяйственного строительства, исключение возможности выработки единых форм и методов работы.

К 1965г. система управления была реформирована. В свою очередь это потребовало реформирования органов государственного контроля. Исходя из новых условий и задач, в декабре 1965г. было принято решение о преобразовании органов партийно-государственного контроля в органы народного контроля, массовым звеном которых становились группы и посты народного контроля. Система органов народного контроля стала определяться Законом “Об органах народного контроля в СССР” от 9 декабря 1965 г. и принятым на его основе Положением об органах народного контроля в СССР, а также законами об органах народного контроля союзных и автономных республик.

На органы народного контроля возлагался систематический контроль за выполнением государственных планов и заданий, выявление и использование резервов народного хозяйства, вопросы повышения эффективности общественного производства, контроль за экономным расходованием трудовых, материальных ресурсов и денежных средств, за внедрением в производство нового. Для осуществления возложенных на органы народного контроля задач им предоставлялись широкие права.

В числе мер воздействия, применяемых комитетами народного контроля, использовались денежные начеты. Денежные начеты налагались в соответствии с утвержденными Советом Министров СССР от 4 августа 1969 г. правилами и применялись в отношении лиц, которые своими действиями причинили материальный ущерб государству, кооперативно-колхозным или общественным организациям и предприятиям. Денежный начет, налагаемый комитетами народного контроля, являлся средством полного или частичного возмещения ущерба, причиненного действиями того или иного должностного лица.

В целом, несмотря на крупные реорганизации в управлении страной в 60-е годы, органы государственного контроля внесли свой посильный вклад в дальнейшее социально-экономическое развитие страны.

7 октября 1977г. Верховный Совет СССР на своей внеочередной седьмой сессии девятого созыва принял новую Конституцию СССР. В Основном Законе стране предусматривалось усиление народного контроля, были определены основные направления его деятельности, порядок образования и подотчетности.

В соответствии с новой Конституцией вторая сессия Верховного Совета СССР 30 ноября 1979г. приняла Закон СССР “О народном контроле в СССР”. В Законе было установлено, что органы народного контроля образовываются по территориальному и производственному признакам. Организационно-политической основой образования органов народного контроля по территориальному признаку являлось национально-государственное и административно-территориальное устройство СССР, союзных и автономных республик.

Конституция СССР 1977г. впервые закрепила наличие системы органов народного контроля, внеся изменения в определение их места в государственном механизме. Все основные звенья народного контроля образовывались Советами народных депутатов, т.е. Конституция устанавливала единый порядок их образования.

Было предусмотрено, что органы народного контроля функционировали в тесном взаимодействии и контакте с органами государственной власти, прокуратуры, суда, внутренних дел, с различными контрольными инспекциями и общественными организациями. Впервые в новой Конституции СССР закреплялся порядок образования, система и основные функции органов народного контроля СССР.

Начиная с 1985г. в стране активизировалась работа по введению новых форм управления, которая приобрела более интенсивный характер после принятия XXVII съездом КПСС (1986г.) решения о начале в стране радикальной экономической реформы и перестройке управления народным хозяйством. В результате принятых мер по расширению самостоятельности предприятий появились первые положительные результаты.

Однако в 1989г. в результате одновременного наложения друг на друга политических, экономических и идеологических преобразований было потеряно управление и курс управляемых реформ был заменен на самоустранения государства от управления народным хозяйством с последовательной ликвидацией государственных структур, обеспечивающих координацию и функционирование народно-хозяйственного комплекса.