История развития государственного финансового контроля в России

С 1990 г. в промышленности начался спад производства. При этом принятые меры по переориентации промышленности в пользу социальной сферы оказались недостаточными для удовлетворения потребностей населения и обеспечения сбалансированности денежной массы и предлагаемых товаров.

В сложившейся обстановке деятельность органов народного контроля, ранее пронизывающая все сферы общества, уже не могла быть достаточно эффективной, она плохо корреспондировалась с теми правовыми и хозяйственными отношениями, которые утверждались в ходе продвижения к рынку. В конечном итоге к началу 1991г. система государственного контроля была дезориентирована и основательно разрушена.

Осознавая, что слабость контроля всегда отрицательно сказывается на уровне управления и в конечном итоге на результатах хозяйствования пятая сессия Верховного Совета СССР 16 мая 1991г. в числе законов, связанных с переходом к рыночной экономике приняла закон о Контрольной палате СССР. В соответствии с данным законом Контрольная палата получала право контроля за эффективным и производительным использованием государственного бюджета во всех без исключения органах государственной власти и управления. Через контроль за финансами предполагалось получить доступ к информации о принимаемых решениях и лицам, отвечающим за их принятие и исполнение.

Контрольная палата получила высокий парламентский статус. Согласно закону она конституировалась как высший орган финансово-экономического контроля в стране, действующий под руководством Верховного Совета СССР и подотчетный ему. На нее возлагались функции по осуществлению контроля за исполнением союзного бюджета и использованием союзной собственности, находящейся в ведении Союза СССР. При этом в процессе выполнения этой функции Контрольной палате предписано было сосредоточиться на контроле за расходованием средств из союзного бюджета с точки зрения их законности, целесообразности и эффективности путем проведения периодических проверок тех государственных органов, учреждений и организаций, в распоряжение которых эти средства выделялись. Не менее важным стало и то, что на Контрольную палату по поручению Верховного Совета СССР стал возлагаться контроль за использованием золотого запаса и алмазного фонда страны с учетом интересов Союза ССР и республик. Такой контроль на ранее действовавшие в стране органы государственного контроля не возлагался.

За время своей деятельности (с мая по декабрь 1991 г.) Контрольная палата провела анализ исполнения Союзного бюджета и внебюджетных фондов за 9 месяцев 1991г. и ряд других проверок, ревизий, аналитических исследований и экспертиз. Были проверены деятельность Госбанка СССР по кассовому исполнению Союзного бюджета, деятельность объединений и предприятий авиационной промышленности и общего машиностроения по использованию парка транспортных самолетов, проверена эффективность использования средств, выделяемых из Союзного бюджета на оздоровление экологической обстановки в Приаралье, проведена экспертиза проекта Чрезвычайного союзного бюджета и Общесоюзного внебюджетного фонда стабилизации экономики на IV квартал 1991 г. и т.д.

В декабре 1991г. в процессе ликвидации органов государственного управления СССР Контрольная палата СССР была упразднена.

ГЛАВА III. ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РФ

3.1. Оценка состояния государственного  финансового контроля РФ

В результате произошедших реформ, Россия оказалась в ситуации, когда нет адекватной общегосударственной контрольной системы, ориентированной на решение новых задач. Отсутствие правильной и четкой стратегии реформирования органов контроля, непоследовательность действий и прямые ошибки не позволили создать эффективно функционирующую в условиях перехода к рынку государственную систему контроля в РФ.

Среди основных причин неэффективности деятельности органов государственного финансового контроля можно выделить следующие:

• отсутствие базового федерального закона о системе органов государственного контроля с четким обозначением их обязанностей и ответственности;
• неприменение в полном объеме предоставленных законодательством контрольным органом полномочий (не выдерживается периодичность контроля, проверки зачастую проводятся от случая к случаю по указанию вышестоящих органов, органы контроля не всегда владеют информацией).
• Минфин России, налоговая служба России, государственный таможенные комитет России и их территориальные органы, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не принимают должных мер по исполнению доходной части бюджета, не принимаются исчерпывающих мер по сбору налогов и сборов, в результате чего растет дотационность региональных и местных бюджетов, неправомерно устанавливают различные льготы и освобождения от уплаты таможенных платежей, не принимают должностных мер по ликвидации растущей задолженности перед бюджетом);
• Минфину России не удалось сформировать единую систему органов федерального казначейства с ведением счетов по учету доходов и средств федерального бюджета в Банке России;
• не выполнены в полном объеме бюджетные задания по увеличению доходов от имущества, находящегося в государственной собственности;
• в ряде субъектов РФ, несмотря на сложное социально-экономическое положение, допускается нецелевое расходование финансовых ресурсов;
• в нарушении указов Президента РФ органы исполнительной власти регионов оказывают финансовую поддержку хозяйствующим субъектам, имеющим бюджетную задолженность;
• серьезные недостатки выявлены в деятельности по привлечению и использованию иностранных кредитов и займов;
• неэффективно расходуются средства, выделенные на развитие инфраструктуры рынка ценных бумаг, нарушаются права акционеров при ведении реестров, допускаются факты безлицензированной деятельности регистративов и т.д.;
• неудовлетворительное выполнение налогового законодательства;
• заказчики республиканских целевых программ, как правило, не обеспечивают выполнение своих контрольных функций за движением бюджетных средств и достижением социально значимых результатов.
• нередко производится списание материальных ценностей с нарушением требований законодательства, без оформления соответствующих документов;

Все вышеописанные негативные моменты существующей системы государственного финансового контроля, а также усложнение социально-политических условий и хозяйственной жизни в России, расширение сфер деятельности хозяйствующих субъектов, увеличение информационных потоков – все это требует создания адекватной современным условиям хозяйствования системы государственного финансового контроля на основе надежного правого «фундамента», реформирования существующей структуры и преобразования методов действия.

3.2. Пути совершенствования государственного  финансового контроля РФ

В настоящее время работа органов государственного финансового контроля в России характеризуется несогласованностью и разобщенностью, отсутствием четкого взаимодействия. И связано это в первую очередь с тем, что не сформирована целостная система контроля за финансовыми потоками и использованием государственной и муниципальной собственности. Статус и полномочия контрольных органов определяют многочисленные правовые акты, зачастую допускающие дублирование и параллелизм при выполнении соответствующих функций. Разумеется, такая ситуация весьма негативно сказывается на народнохозяйственном развитии.

В Российской Федерации до настоящего времени отсутствует теоретически проработанная и законодательно оформленная концепция общегосударственного финансового контроля. Все существующие и обсуждаемые в экономической литературе предложения и варианты ограничиваются только государственным финансовым контролем и основываются на двух подходах.

Первый подход отражает позицию ряда авторов, рассматривающих процесс реформирования действующих органов финансового контроля в единую, иерархически, сверху донизу, выстроенную системную вертикаль. Крайнее выражение подобной точки зрения — объединение всех контролирующих и даже надзорных органов в единый контрольный орган федерального подчинения, который либо функционирует самостоятельно, либо подчиняется Счетной палате или Генеральной прокуратуре РФ.

Усиление роли Счетной палаты как органа, осуществляющего функции контроля за бюджетным процессом, за целесообразностью и эффективностью расходования государственных средств и коммерческого применения государственной собственности является одним из основных постулатов этого подхода. Поэтому для полноценного выполнения названных функций рекомендуется принять ряд новых правообеспечивающих деятельность Счетной палаты решений.

По поводу построения системы государственного финансового контроля в России существует и другой подход, авторы которого активно выступают против создания жестко иерархической соподчиненной контрольной системы, возглавляемый единым государственным органом. Они считают, что «системность» вовсе не требует «монолитности», то есть многоуровневой соподчиненности по принципу иерархической замкнутости, не позволяющей мобильно реагировать на динамичное изменение рыночных отношений. Системность при этом трактуется как наиболее рациональное соотношение между элементами централизации и децентрализации органов контроля, обеспечение координации деятельности контрольных органов в части научного и методического потенциала при сохранении их самостоятельного статуса.

В соответствии с рассматриваемой позицией структурная основа государственной системы контроля должна складываться, с одной стороны, из высших органов государственной власти и управления, наделенных Конституцией РФ и законодательно-нормативными актами в области государственного контроля. С другой стороны, ее составной частью могут стать специальные органы государственного контроля как ныне действующие, например. Департамент государственного финансового контроля Минфина России и вновь созданный — Комитет финансового мониторинга. Специальные органы государственного контроля должны осуществлять свою деятельность в конкретных областях, являясь либо самостоятельными центральными органами исполнительной власти, либо крупными специализированными подразделениями федеральных министерств. В рамках их полномочий возможно создание своих территориальных органов, делегирование им своих прав и функций.

Каждый из этих подходов имеет свои сильные и слабые стороны, однако при обсуждении возможных концепций организации государственной системы финансового контроля основное внимание уделяется проблеме контроля за бюджетным процессом, за целесообразностью и эффективностью расходования государственных средств, а также владения, распоряжения и использования объектов государственной собственности.

Счетная палата Российской Федерации — единственный государственный орган финансового контроля на федеральном уровне, статус, задачи и порядок деятельности которого определены отдельным законом. Счетная палата Российской Федерации за весь период своей деятельности показала себя как весьма продуктивный орган финансового контроля.

В результате проверок Счетной палатой выявляются множественные нарушения в бюджетной сфере. Однако, основным следствием этой деятельности является только констатация фактов выявленных нарушений. Происходящие в России коренные рыночные преобразования выводят на первые позиции судебно-правовые взаимоотношения, отводя ведущую роль правосудию. Поэтому, весьма актуальной. представляется постановка проблемы участия Счетной палаты Российской Федерации (ее представителей) в гражданском и арбитражном судопроизводстве в интересах государства.

Сегодня для повышения эффективности всей правоохранительной системы государства, необходимы разработка и принятие комплекса поправок к действующим федеральным законам. Российскими экономистами предлагаются следующие меры:

• уточнение ответственности государственных должностных лиц за нарушения требований закона при исполнении федерального бюджета и внебюджетных фондов, а также при распоряжении государственной собственностью;
• конкретизация наступления ответственности должностных лиц за неисполнение предписаний Счетной палаты и других контрольных органов;
• введение подконтрольности Центрального Банка проверкам Счетной палаты, в том числе в формировании и исполнении собственной сметы расходов, в поступлении доходов и формировании прибыли;
• принятие форм финансовой отчетности всех органов государственной власти;
• наделение Счетной палаты Российской Федерации правом выступать в судах с исками в защиту интересов государства в случае установления фактов незаконных или притворных сделок.

 В последнее время нередко высказывается идея сосредоточения функций финансового контроля в стране исключительно в руках Счетной палаты РФ. Вряд ли, однако, она справится с задачей всеобъемлющего контроля за всеми финансовыми потоками. Сегодня в России насчитывается более 150 тыс. главных распорядителей, распорядителей и получателей средств только федерального бюджета. С учетом же получателей средств из бюджетов различных уровней, а также хозяйствующих субъектов, использующих госимущество, суммарное количество соответствующих контрагентов достигает 3,5 млн.; экономическую деятельность с применением налоговых преференций ведут свыше 2,5 млн. значимых налогоплательщиков юридических лиц. Разумеется, Палата не в состоянии контролировать каждого получателя бюджетных средств и каждого конкретного налогоплательщика.

С учетом вышесказанного Счетную палату РФ некоторые экономисты предлагают превратить в компактный, мобильно реагирующий на изменения социально-экономических условий развития орган независимого контроля за эффективностью формирования государственных ресурсов, использования бюджетных средств и распоряжения госсобственностью. Для этого Палата должна прежде всего составлять и выполнять комплексные программы финансового контроля стратегически важных государственных мероприятий и направлений народнохозяйственного развития.

Также предлагается включить в Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» норму об обязательной координации с ней деятельности контрольных органов всех ветвей власти в сфере финансов и управления собственностью. Принятие этих решений в первую очередь позволило бы, думается, в значительной мере ликвидировать разобщенность, несогласованность и дублирование в деятельности Главного контрольного управления Президента России, Контрольного управления Министерства финансов РФ и правоохранительных органов. Согласование при планировании проведения контрольных мероприятий помогло бы избежать неоправданного множества проверок одних и тех же объектов различными структурами, значительно более эффективно использовать имеющиеся возможности и ресурсы. И, что еще более важно, — повысить эффективность мер по устранению выявленных нарушений, связанных с нецелевым использованием бюджетных средств и незаконным распоряжением объектами федеральной собственности, а также обеспечить наказание виновных и возмещение ущерба государству в случае выявления фактов и признаков хищения государственных средств и имущества.

Действующее законодательство не обеспечивает адекватных действий Генеральной прокуратуры России в случаях выявления при проведении проверки или ревизии хищения государственных денежных или материальных средств и иных злоупотреблений. В этой связи целесообразно урегулировать в законодательном порядке ряд вопросов взаимодействия Палаты и Генеральной прокуратуры Важно также предусмотреть нормы, обязывающие Генпрокуратуру возбуждать уголовные дела по выявленным Палатой и содержащим признаки преступления фактам нарушения финансового и имущественного права или нанесения ущерба государству.