Классификация источников финансирования государственного бюджета

Именно из-за этого негативного влияния на экономику в зако­нодательстве многих стран присутствует правовая норма, запре­щающая формировать и принимать бюджет с профицитом.

В России в Бюджетном кодексе Российской Федерации не рас­сматривается эта норма (гл. 12 «Профицит бюджета и порядок его использования» исключена с 8 августа 2000 г. Федеральным законом от 5 августа 2000 г. № 116-ФЗ).

Бюджет должен составляться и утверждаться сбалансированным. В российской бюджетной практике бюджеты на субфедеральном и муниципальном уровнях чаще принимаются с дефицитом.

Однако реже, но встречаются, случаи формирования бюджетов с профици­том, включая и федеральный бюджет России последних лет.

Если при составлении или рассмотрении проекта бюджета про­гнозируется превышение доходов над расходами, то до момента ут­верждения бюджета необходимо принять меры по устранению про­фицита бюджета в такой последовательности:

•     сократить привлечение доходов от продажи государственной
(муниципальной) собственности, сократить поступления до­
ходов в федеральный бюджет от реализации государственных
запасов и резервов;

•     предусмотреть направление бюджетных средств на дополнительное погашение долговых обязательств;

•     увеличить расходы бюджета, в том числе за счет передачи
части доходов бюджетам других уровней.

Если проводить перечисленные меры нецелесообразно, следует сократить налоговые доходы бюджета путем внесения изменений и дополнений в налоговое законодательство Российской Федерации.

Если профицит бюджета обнаружится в процессе исполнения бюджета, то и здесь его наличие не может быть оценено однозначно положительно. Профицит бюджета, возникающий в результате бо­лее экономного и эффективного использования бюджетных средств при 100%-ном финансировании предусмотренных по бюджету рас­ходов, - явление положительное.

Однако если более высокие дохо­ды бюджета были получены лишь в результате выгодно сложившей­ся экономической конъюнктуры, явились следствием экономиче­ского бума или недофинансирования расходов, то положительно оценивать профицит бюджета нет оснований. Но какой бы ни была причина образования профицита бюдже­та, необходимо принять меры к сохранению бюджетных средств, не предназначенных для расходования в рамках утвержденного бюджета. Средства, полученные при профиците бюджета, на­правляются на пополнение резервов.

2.2 Понятие государственного долга, его формы

Заимствование средств бюджетами различных уровней приво­дит к формированию соответственно государственного и муни­ципального долга. Государственный и муниципальный долг - это накопленная задолженность Российской Федерации, субъек­тов Российской Федерации и муниципальных образований, подлежащая погашению в форме основного долга и начислен­ных на него процентов.

Государственный долг Российской Федерации представляет собой долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государ­ствами, международными организациями и другими субъекта­ми международного права.

Рис. 2.3 Структура государственного долга [20, с.302]

Образование государственного долга как финансовая катего­рия вытекает из отношений государственного кредита, находя­щегося на стыке двух видов денежных отношений - финансов и кредита.

Государственный долг Российский Федерации обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну.

Структура государственного долга Российской Федерации представляет собой группировку долговых обязательств Российской Федерации по установленным Бюджетным кодексом РФ  видам долговых обязательств.

Основной долг - это номинальная стоимость всех долговых обязательств государства и гарантированных им заимствований.

Текущий долг составляет предстоящие расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам, приня­тым на себя государством, и по погашению обязательств, срок оплаты которых наступил.

Согласно существующим уровням государственной власти различают государственный долг Российской Федерации и долг субъектов Российской Федерации. Долговые обязательства, вы­пущенные органами местного самоуправления, формируют му­ниципальный долг.

Государственный долг Российской Федерации состоит из задолженности прошлых лет и вновь возникающих долговых обязательств. При этом долговые обязательства бывшего СССР включаются в долг России только в части, принятой на себя Российской Федерацией.

«В результате проводимой долговой политики государственный долг Российской Федерации по состоянию на 1 января 2012 г. составит
6 732,1 млрд. руб., на 1 января 2013 г. – 8 431,8 млрд. руб. и на 1 января 2014 г. –  10 110,6 млрд. руб.

Таким образом, совокупный объем государственного долга Российской Федерации достигнет 16,3% ВВП на конец 2013 года, при этом доля внутреннего долга в совокупном объеме госдолга составит 79,5 % при соответствующем снижении доли внешнего долга (рис.2.4).»

Рис. 2.4 Государственный долг Российской федерации к ВВП,% [15, с.12]

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2011–2013 годах ее первой задачей называется: «Обеспечение макроэкономической стабильности, которая предусматривает, в том числе, сбалансированный бюджет, последовательное снижение бюджетного дефицита, предсказуемые параметры инфляции.

Уже в предыдущем бюджетном послании ставилась задача ограничения и последовательного снижения размеров дефицита.

Она остается актуальной, тем более в условиях, когда цены на нефть находятся на достаточно высоком уровне, а экономика демонстрирует некоторые признаки восстановления.» [2, с.1]

Было предложено «исходить из необходимости сокращения в 2013 году дефицита федерального бюджета не менее чем в два раза по сравнению  с уровнем 2009 года.

В среднесрочной перспективе следует ограничить использование нефтегазовых доходов, ориентируясь на обеспечение сбалансированности федерального бюджета при разумных прогнозных оценках стоимости нефти»

Правительством РФ были 23 сентября 2010 года были одобрены  основные направления долговой политики на 2011-2013 г.г, представленные Минфином РФ.

Согласно     документу,      «совокупный    объем государственного долга РФ на 1

января 2011 г составит 5 трлн руб, в том числе внутренний долг - 3,5 трлн руб, внешний долг - 1,5 трлн руб /48,8 млрд долл/.

Объем внешних обязательств РФ до 2014 г возрастет в 1,5 раза, оставаясь в пределах 2,3 трлн руб, а внутренних – возрастет в 2,5 раза, достигнув 8,5 трлн руб. Таким образом, госдолг в ближайшие три года будет увеличиваться с 13,6 проц ВВП в 2011 г до 17,4 проц ВВП в 2013 г.» [13, с.2]

В представленных материалах Минфина основными факторами, определяющими характер и направления долговой политики на 2011-2013 гг, в частности, определены:

- дефицит федерального бюджета, который запланирован в 2011 г на уровне 3,6 проц ВВП, в 2012 г - 3,1 проц и в 2013 г - 2,9 проц;

- низкий уровень государственного долга, который в 2011 г составит 13,6 проц к ВВП, в 2012 г - 15,7 проц и в 2013 г - 17,4 проц, что заметно ниже, чем средний показатель для стран "большой восьмерки" и стран с аналогичным уровнем кредитного рейтинга;

- ситуация   на   мировом    рынке капиталов, складывающаяся в текущем году в пользу долговых инструментов стран развивающихся рынков, показывающих лучшую динамику среди прочих классов активов и привлекающих инвесторов экономическим подъемом в этих странах и укреплением национальных валют.

По мнению Минфина, важная дилемма при определении долговой стратегии Российской Федерации заключается в том, расходовать ли в целях финансирования дефицита бюджета средства Резервного фонда и Фонда национального благосостояния или использовать государственные займы.

В пользу первого варианта финансирования бюджетного дефицита Минфин  приводит тот аргумент, что размер Фонда национального благосостояния и   Резервного фонда   не является   определяющим фактором для инвесторов и рейтинговых агентств, которые при оценке долговой устойчивости государства ориентируются на объемы золотовалютных резервов.

Аргументируется целесообразность сохранения  бюджетных    фондов   тем,

что они обеспечивают гарантированное финансирование дефицита федерального бюджета в случае возникновения кризисной ситуации на рынке долговых инструментов, а также снижают необходимость в выпуске облигации Банка России.

В проекте федерального закона "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012-2013 годов" предусматривается использование средств фондов для покрытия дефицита бюджета в ограниченном объеме - 284,4 млрд руб, при этом на 70-80 проц дефицит бюджета будет финансироваться за счет государственных заимствований.

Политика в области государственного долга РФ на 2011-2013 г.г. должна быть направлена на решение следующих задач:

обеспечение безусловного исполнения бюджетных обязательств;

развитие эффективного рынка государственных ценных бумаг; минимизацию стоимости государственных заимствований;

создание условий для осуществления корпоративных заимствований.

При этом долговая политика РФ не должна наносить ущерб способности других российских заемщиков привлекать финансирование на внешнем и внутреннем рынках. Минфин предлагает создавать благоприятные условия для российских заемщиков, формируя репрезентативную шкалу доходности российского суверенного долга по всем срокам заимствований, способствуя, таким образом, созданию условий для адекватного ценообразования по долговым инструментам заемщиков из частного и государственного секторов. Одновременно предлагается обеспечить решение задачи по совершенствованию системы мониторинга внешних заимствований корпоративного сектора, созданию механизма оперативного влияния на заемную политику российских компаний и банков с крупной долей государственного участия.

В качестве важнейших вопросов долговой стратегии РФ Минфин выделяет выбор между рыночным и нерыночным привлечением средств; выбор между заимствованиями на внутреннем или внешнем рынках; определение структуры займов по срокам.

При том, что нерыночные заимствования позволяют в ряде случаев привлекать денежные средства по более низким ставкам и на более длинные сроки (например, займы у Международного валютного фонда, Всемирного банка), их привлечение связано с определенными условиями и может быть ограничено по объему, они типичны для развивающихся стран с низким кредитным рейтингом. России, по мнению Минфина, целесообразно ориентироваться на привлечение рыночных заимствований. Сохранение ограниченных заимствований у Всемирного банка - 200-300 млн долл - объясняется целесообразностью использования консалтингового потенциала Мирового банка. Продолжение ограниченного размещения нерыночных государственных сберегательных облигаций обусловлено потребностями Пенсионного фонда РФ, при этом процентная ставка по этим облигациям определяется исходя из ставки на рынке облигаций федеральных займов.

Осуществление внешних займов, по оценке Минфина, имеет следующие преимущества:

- национальная экономика получает дополнительные финансовые ресурсы, в том числе долгосрочные, без необходимости перераспределения имеющихся ресурсов внутри страны;

- государство получает возможность привлечения средств в условиях ограниченных возможностей внутреннего рынка;

- внешние заимствования формируют ориентиры по доходности для корпоративных эмитентов, размещающих свои долговые бумаги, и способствуют снижению стоимости заимствований для российских компаний;

- ограниченность источников долгосрочных пассивов в экономике, так сравнительно крупные размещения на внутреннем рынке пока возможны только на более короткие сроки (3-5, максимум, 10 лет), а выпуск более долгосрочных инструментов будет сопряжен с высокой премией за риск и ограничен в объемах.

В качестве аргументов в пользу внутренних займов Минфин выделяет:

- привлечение внутренних заимствований не сопряжено с валютным риском для федерального бюджета;

- такие займы стимулируют развитие внутреннего финансового рынка.

Учитывая текущую ситуацию в экономике, в ближайшие годы предлагается основную часть заимствований произвести на внутреннем рынке при сохранении определенного присутствия на внешних рынках.

В целом решение вопроса о балансе между внутренними и внешними заимствованиями будет зависеть от конъюнктуры внутреннего и мирового финансового рынка, успешности решения задачи развития внутреннего рынка государственного долга, сохранения благоприятной макроэкономической ситуации в России, прежде всего с точки зрения сохранения сравнительно низкого уровня инфляции.