Місцеві бюджети

Фінансові проблеми місцевої влади набули великої гостроти. Хронічна нестача грошей, фінансових ресурсів у органів місцевого  самоврядування та нестабільність їхніх  доходних джерел стали проблемою  насправді загальнодержавної ваги. Як наслідок, на місцях не вирішуються найболючіші життєві проблеми людей, занепадають міське господарство, соціально - культурна сфера, освіта, охорона здоров’я, погіршується стан доріг та інших засобів комунікації. До цього додається ще й  надзвичайно неефективна, збанкрутіла система менеджменту як у центрі, так і на місцях, що базується на старих управлінських традиціях, коли все намагалися вирішувати з єдиного центру.

За цих умов сам  процес прискореного формування  місцевих фінансів має стати серйозним фактором стабілізації ситуації в країні. Він дозволить залучити активність та енергію багатьох тисяч територіальних громад, які з прохачів грошей перетворяться на суб’єкти, що заробляють ці  гроші.

В Україні  сьогодні  основним способом формування доходів  місцевих  органів влади нині є  відрахування від регульованих доходів, нормативи відрахувань від яких щорічно затверджуються  центральною владою. Власні ж доходні джерела відіграють незначну роль. Отже самостійність місцевих бюджетів поки що є декларованою. Перехід до застосування інших способів формування доходів місцевих органів влади України, що надасть змогу мати дійсно самостійні, незалежні, достатні стабільні  фінансові ресурси цим органам, є найважливійшею актуальною проблемою сьогодення [24].

Формування місцевих бюджетів згідно з діючим законодавством розглядається в контексті державної бюджетної політики та відповідних показників державного бюджету.

Формування місцевого  бюджету здійснюється відповідно Закону України “Про Державний Бюджет України” на плановий рік, Бюджетного кодексу, прийнятого 24 липня 2001 р. – ґрунтується на пріоритетах та засадах бюджетної політики, визначених у посланні Президента України до Верховної Ради України: “Україна: поступ у ХХІ століття. Та інших законодавчих і нормативних документах [42].

Актуальність проблеми формування доходів місцевих бюджетів і використання їхніх коштів зростає  у зв’язку зі змінами, які стосуються місцевого самоврядування та в найближчому  майбутньому можуть бути внесені  до Конституції України. Треба наголосити, що в сучасній Україні назріла необхідність справжньої, а не декларативної фінансової децентралізації для повнішого та ефективнішого задоволення потреб населення в кожному регіоні. Без бюджетної самостійності місцевих бюджетів з її численними складовими побудова й розвиток ефективної та дійової бюджетної системи України може зволікатися на невизначений час.

Визначальними для місцевих бюджетів є власні доходи. Залежно  від способу отримання вони поділяються  на:

- податкові доходи (місцеві  збори і податки);

- доходи від надання  послуг органам місцевого самоврядування (прибирання територій, вивезення  сміття тощо);

- доходи від комунального  майна (орендна плата, частина  прибутку комунальних підприємств,  кошти від приватизації комунального  майна).

Місцеві податки та збори  є головним атрибутом місцевого  самоврядування в розвинених країнах. Наприклад, у США за рахунок місцевих податків забезпечується 65% доходів  місцевих бюджетів, у Франції – 60%, ФРН – 45%, Великобританії – 36% [4].

В Україні до прийняття Бюджетного кодексу бюджети територіальних громад не мали стабільних джерел доходів. Використання в регіонах України індивідуальних нормативів відрахувань від загальнодержавних податків призводило до того, що в кожному з них залишалась різна частина зібраних податків. Відсутність чіткого взаємозв’язку між обсягами податків, які збираються, й доходами місцевих бюджетів позбавляла місцеві органи влади стимулів до збільшення державних доходів, що загострювало проблему нестачі коштів на загальнодержавному рівні[3].

Із прийняттям Бюджетного кодексу у складі тих доходів, що не враховуються при визначення трансфертів, найвагомішими стали  місцеві податки і збори, власні надходження бюджетних установ, плата за землю. Ці доходи не пов’язані  з результатами господарської діяльності підприємств і не вирізняються високою еластичністю.

Сьогоднішній стан місцевих бюджетів України характеризується низькою часткою дохідних джерел, які не враховуються при розрахунку обсягів трансфертів і якими  місцеві органи влади можуть розпоряджатися самостійно, виходячи з пріоритетів розвитку адміністративно-територіальної одиниці.

Оскільки згідно з  Бюджетним кодексом України до доходів  бюджетів міст районного значення, сіл, селищ чи їх об’єднань зараховується 25% від загального обсягу податку з доходів фізичних осіб, що сплачується, згідно з ЗУ «Про податок з доходів фізичних осіб» на цій території, отже головна частина навантаження з перерозподілу прибуткового податку припадає саме на ці бюджети[1].

Говорячи про структуру  місцевих бюджетів, що встановлюється Бюджетним Кодексом, необхідно особливо підкреслити впровадження у Бюджетному Кодексі норм Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” щодо власних та делегованих повноважень місцевого самоврядування.

За структурою місцеві бюджети умовно поділяються на дві частини: доходи й видатки, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів (тобто дотацій вирівнювання та коштів, що передаються до бюджетів вищого рівня) – це так названі делеговані повноваження; та доходи й видатки, що не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів – власні повноваження. [31].

До доходів, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, належать і закріплюють на постійній  основі за місцевими бюджетами сім  податків:

• прибутковий податок із громадян;
• державне мито в частині, що належить місцевим бюджетам;
• плата за ліцензії та сертифікати, що видаються виконавчими органами місцевих рад;
• плата за державну реєстрацію суб’єктів підприємницької діяльності;
• плата за торговий патент;
• надходження адміністративних штрафів, що накладаються виконавчими органами відповідальних рад;
• єдиний податок для суб’єктів малого підприємництва [19].

За рахунок цих податків здійснюється фінансування видатків, що враховуються при визначенні обсягів трансфертів, тобто видатків, які делеговані державою до виконання органам місцевого самоврядування у галузях державного управління, освіти, охорони здоров’я, соціального захисту та соцзабезпечення, культури, фізичної культури та спорту.

Згідно з Бюджетним  кодексом значна частина надходжень доходів місцевих бюджетів – 17 видів – не враховується при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів – це:

1. місцеві податки й збори, що зараховуються до бюджетів місцевого самоврядування;
2. 75% плати за землю – для бюджетів міст республіканського (Автономної Республіки Крим) та міст обласного значення; 60% плати за землю – для бюджетів сіл, селищ, міст районного значення та їх об’єднання;
3. податок із власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів у частині, що зараховується до відповідного бюджету;
4. надходження сум відсотків за користування тимчасово вільними бюджетними коштами;
5. податок на промисел, що зараховується до бюджетів місцевого самоврядування;
6. надходження дивідендів, нарахованих на акції (частки, паї) господарських товариств, що є у власності відповідної територіальної громади;
7. плата за забруднення навколишньої середовища у частині, що зараховується до відповідного бюджету;
8. кошти від відчуження майна, яке знаходиться у комунальній власності, в тому числі від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення, що перебуває у комунальній власності;
9. фіксований сільськогосподарський податок у частині, що зараховується до бюджетів місцевого самоврядування;
10. плата за оренду майнових комплексів, що знаходяться у комунальній власності;
11. надходжень від місцевих грошово-речових лотерей;
12. плата за гарантії;
13. гранти та дарунки у вартісному обрахунку;
14. власні надходження бюджетних установ, що утримуються за рахунок коштів відповідного бюджету;
15. податок на прибуток підприємств комунальної власності;
16. платежі за спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення;
17. інші надходження, передбачені законом.

За рахунок цих платежів здійснюються видатки місцевих бюджетів, що не враховуються при призначенні  обсягів міжбюджетних трансфертів  – видатки по власних повноваженнях, а саме: заходи та програми місцевого  значення у галузях соціального  захисту та соціального забезпечення, культури, фізичної культури та спорту, розвитку житлово-комунального господарства та благоустрою, транспорту, утримання доріг місцевого значення, природоохоронні заходи та інші програми, затверджені відповідною радою згідно з чинним законодавством.

Обрахунок прогнозних обсягів  доходів місцевих бюджетів здійснюється із застосуванням індексів податкоспроможності  територій, який відображає рівень податкоспроможності  адміністративно-територіальної одиниці  у порівняння з таким само середнім показником по Україні у розрахунку на одного мешканця.

Складання проектів місцевих бюджетів здійснюється відповідно порядку, встановленим статей 75 Бюджетного кодексу [2].

Уточнення місцевих бюджетів, внесення будь-яких змін проводиться  виключно у порядку затвердження бюджету, тобто рішенням сесії відповідної ради, внесення змін проводиться за підсумками виконання бюджету за 9 місяців при умові перевиконання або недоотримання доходів загального фонду більш ніж на 15%.

Факт перевиконання  або недоотримання доходів визначається за підсумками квартального звіту за 9 місяців на підставі офіційних висновків місцевого фінансового органу [28].

1.3. Місцеві фінанси, як  система  соціально-економічного розвитку  регіону

Важливою  передумовою побудови демократичної держави є фінансова незалежність органів місцевого самоврядування. Фінансовий бік незалежності місцевих органів влади є визначальним адже від фінансових можливостей залежать в кінцевому підсумку їх реальні владні функції.

Механізм перерозподілу  бюджетних коштів між різними ланками бюджетної системи, що діяв раніше, не відповідав  принципам самостійності та фінансової незалежності місцевих органів влади. Переважали в основному адміністративні методи управління, внаслідок чого відносини між центральними та регіональними органами влади мали адміністративний характер.

Централізація управління економікою пов’язана з мобілізацією і розподілом через центр переважної частини матеріальних і фінансових ресурсів. Якщо це необхідно на протязі  короткого періоду часу для реалізації конкретних програм, то таке постійне становище призвело до того, що в одних регіонах виховувалось утриманство, економічна безвідповідальність, а в інших, внаслідок постійного стягування ресурсів з’являється незацікавленість у кінцевих результатах свої діяльності.

Тому сьогодні в перехідний для економіки України період питання фінансової децентралізації  та економічної самостійності регіонів стають особливо гострими.

Ступінь фінансової незалежності місцевих органів влади характеризує незалежність держави в цілому, потенційні можливості її економічного розвитку, рівень демократичних прав  і свобод громадян. Держава не може успішно розвиватись та економічно процвітати, не даючи гарантій фінансової незалежності місцевим органам влади. Це об’єктивна необхідність формування нових економічних відносин.

Фінансову незалежність місцевого самоврядування треба  розглядати насамперед як економічний  простір для його діяльності у  межах певної території на принципах  економічної ефективності та економічної доцільності. Пріоритетною умовою в даному разі повинна бути сукупність територіальних інтересів, що відображають особливості економічних і соціальних умов регіону.

Отже, під фінансовою незалежністю місцевого самоврядування розуміється можливість самостійного вирішення питань комплексного фінансового забезпечення економічного і соціального розвитку даної території, що входять до компетенції відповідного рівня місцевого управління.

Передумовою фінансової незалежності місцевого самоврядування є розумна, з точки зору економічної доцільності, децентралізація влади і адекватний розподіл повноважень, відповідальності, а отже, і фінансово-економічної бази між центром  і регіонами, місцевими органами управління. Межі фінансової незалежності місцевого самоврядування зажди повинні визначатись у законодавчому порядку, тобто закон повинен чітко окреслювати функції місцевого самоврядування і відповідно до них джерела ресурсів, які становитимуть фінансове забезпечення цих функцій.

Ступінь децентралізації  у визначенні податків та прийнятті рішень залежить від політичних, економічних та інституційних особливостей країни, а також від тієї ролі, яка в ній відводиться органам місцевої влади. Проте розподіл функцій істотною мірою залежить від оцінних суджень та емпірічних наслідків, що важко піддається перевірці.

Зростання ролі місцевих бюджетів у перерозподілі ВВП є свідченням посилення впливу органів місцевого самоврядування на розвиток економічних і соціальних процесів у регіонах і в державі в цілому. Необхідно враховувати, що мобілізація та використання коштів місцевих бюджетів пов’язані з інтересами різних соціальних груп населення, підприємницьких структур різних форм власності, що зумовлює становлення місцевих бюджетів як важливого фінансового інструменту регулювання господарського і соціального життя.