Организация и пути совершенствования бюджетного планирования и прогнозирования

     Другой  способ состоит в определении  будущих расходов, оценке внешних  источников финансирования и только потом определении потребности  во внутренних ресурсах.

     В современной налоговой системе  необоснованное установление «контрольных цифр» в отношении объема налоговых  поступлений, как правило, приводит к нарушению принципов справедливости (горизонтального и вертикального) налогообложения.

     В целом прогнозы налоговых поступлений  зависят от планируемого уровня экономической  деятельности, налогового законодательства, регулирующего порядок расчета  налогооблагаемого дохода, налоговых  обязательств и уплату причитающихся  сумм, а также от степени соблюдения налогоплательщиками этого законодательства. Методы прогнозирования, учитывающие  большее число перечисленных  факторов, являются более точными, чем  прочие методы.

     Во  многих странах, таких как США, Великобритания, Нидерланды, отчетность налоговых органов, в частности декларации налогоплательщиков о доходах, являются основным источником информации о том, как работает налоговая система. Отчетные документы используют для создания баз данных, освобождении от налогов, исключении некоторых видов доходов из налогооблагаемого дохода, налоговых обязательств, льготах и т.п. Затем эти данные проектируются на весь бюджетный период с помощью методов укрупнения и разукрупнения показателей. Предположительные значения этих переменных выводятся методами экспертной оценки, экстраполяции и каузальности.

     Методы  экстраполяции основываются на изучение сложившихся в прошлом и настоящем  закономерностей функционирования и развития социально-экономической  системы и распространение этих закономерностей на будущий период, исходя из того, что в экономической  деятельности достаточно устойчивы  в течение некоторого периода  времени. Модели экстраполяции имеют  ряд преимуществ: они используют большую степень укрупнения данных, поэтому особенно продуктивны, когда  информации недостаточно или ее трудно получить. В то же время с такой  информацией легче ознакомиться, можно быстрее проанализировать, проще отслеживать изменение  данных, тому же создание таких моделей  обходится недорого. Однако возникают  существенные трудности, связанные  с укрупнением данных, в результате которого пользователь теряет большое  количество информации, необходимой  для корректировки модели в связи  с изменением законодательства либо для анализа причин расхождений  между проектировками и фактическими поступлениями.

     В силу этих причин во многих странах  стали пользоваться каузальными  методами прогнозирования, в частности, сочетанием в налоговом анализе  методов регрессии и моделирования. Чаще всего для определения базового (нормативного) объема поступлений  используют регрессионные модели, а  для оценки последствий принятых  или предлагаемых законов - модели микромоделирования, при этом результаты вносятся в базовый  прогноз.

     На  основе данных репрезентативных выборок  деклараций и доходах как физических, так и юридических лиц, информации об объемах реализации продукции  и тому подобных данных модели микромоделирования воспроизводят последствия изменений  в существующем (или возможном) налоговом  законодательстве. При таком подходе  рассчитываются налоговые обязательства  каждого плательщика или компании, занесенные в базу данных, и в  точности воспроизводятся действия налогоплательщика в части определения  размера платежей в бюджет. После  расчета дохода на основании информации, содержащейся в каждой декларации, модель обобщает результаты, распространяя  на всех налогоплательщиков в базе данных, чтобы получить итоговые оценки налоговых поступлений.

     Следующим методом оценки налоговых доходов  бюджета является метод построения модели расчета общего равновесия. Данный расчет производится на основе подробной информации, полученной из разных источников, которая сводится в обширную и последовательную базу данных, отражающую движение товаров  и услуг в экономическом пространстве. Главным элементом модели являются таблица экономических ресурсов и объема продукции, которая позволяет  распределить потоки товаров и услуг  по отраслям, конечным потребителям, государственным  организациям и иностранным участникам рынка.

     Поскольку данные, вводимые в модель расчета  общего равновесия, получены из разных источников, необходимо производить  корректировку модели, чтобы обеспечить воспроизведение поступлений всех видов налогов. Недостатком данного  процесса является необходимость использования  большого объема информации и средств.

     Модели  микромоделирования и расчета общего равновесия используют данные прошлых  периодов, которые должны быть экстраполированы для составления прогноза уровня экономической активности.

     Обе модели отличаются сложностью, требуют  огромного объема информации и средств  для построения и эксплуатации. Часто  необходимые данные отсутствуют, а  те, которые имеются, фрагментарны. В силу объективной неопределенности прогнозов налоговых поступлений  различия между проектировками и  фактическими сборами неизбежны. Обычно расхождения являются следствием:

     -ошибок  в используемой для анализа  экономической отчетности;

     - неверного выбора моделей для  прогнозирования;

     -непредвиденных  изменений в законодательстве;

     -факторов, изменивших поведение налогоплательщиков  или работу налоговой системы;

     -изменений  в системе налогового администрирования  и степени соблюдения налогоплательщиками  законодательства.

     Определение меры соблюдения налогового законодательства представляет, возможно, самую большую  трудность в области налогового планирования. Для решения этой задачи специалисты пользуются несколькими  методами. Первый состоит в проведении косвенных оценок. Например, для того чтобы оценить величину торгового оборота, аналитики могут использовать информацию о количестве денег в обращении и сравнить ее с имеющимися данными об объемах продаж. Так же можно использовать показатели, характеризующие функционирование национальной экономики (например, ВВП, национальный доход и т.д.). В этом случае эксперты берут эти значения с поправкой, чтобы привести их как можно ближе к налоговой базе, а затем уже ими пользуются для того, чтобы оценить, какая сумма в виде налогов должна быть уплачена, и сравнивают их с фактическими объемом налоговых поступлений.

     Второй  метод заключается в сборе  подробной информации о конкретной категории налогоплательщиков, которую  можно использовать для того, чтобы, во-первых, выразить в количественном отношении достоверность, как декламируемого дохода, так и отчислений в виде налогов, и, во-вторых, выявить сделки, на которые отсутствует документация. Для того проводят специальные проверки налогоплательщиков и их контрагентов и обобщают результаты до степени  экономических показателей на уровне государства.

     Наконец, существует ряд других способов, также  используемых для оценки степени  соблюдения налоговых законов в  более общем виде. К ним относятся  опросы налогоплательщиков, создание экспериментальных баз данных с  изученными и контрольными группами, анализ результатов до и после  налоговой амнистии, экстраполяция  полученных значений на данные налоговых  деклараций и анализ отчетности налоговых  органов.

     Таким образом, налоговое планирование как  один из этапов бюджетного процесса представляет собой научно-обоснованный расчет величины налоговых поступлений бюджета  на основе учета и оценки реальной налоговой базы территории.

     В настоящее время в России окончательно не сформировались как сама методика расчета налоговых доходов бюджета, так и база данных, необходимая  для достоверного моделирования  воздействия различных факторов на объем бюджетных поступлений. Для точной оценки размеров бюджетных  поступлений на предстоящий период, обеспечивания своевременного и  качественного составления бюджетов всех уровней необходим серьезный  анализ происходящих в стране и регионах социальных, политических и экономических  процессов, перспектив и тенденций  их развития.

     Сущность  нормативного метода в том, что на основе заранее установленных норм и технико-экономических нормативов рассчитывается потребность в ресурсах и их источниках.

     Такими  нормативами являются ставки налогов  и сборов, нормы амортизационных  отчислений и другие.

     Многолетние прогнозы отличаются в основном высокой  степенью детализации доходов и  расходов. Так Минфин Германии прогнозирует 8000 статей расходов и 1200 статей доходов  государственного бюджета на три  года.¹

     Страны, которые включают многолетний план в закон о бюджете, составляют его в той же детализации, что  и ежегодный бюджет.

     В некоторых странах, многолетний, как  и ежегодный, бюджет составляется в  отдельных документах: текущий бюджет, бюджет капитальных расходов, управленческий бюджет, бюджет социальных расходов. Многолетнее  бюджетное планирование осуществляется в номинальных или постоянных ценах. В странах с высокой  инфляцией (более 3% в год) прогнозы целесообразнее разрабатывать в постоянных ценах. В некоторых странах прогноз  расходов осуществляется путем их индексации в соответствии с индексом потребительских  цен.

     Многолетнее бюджетное планирование строиться  на основе Концепции долгосрочной финансовой политики, охватывающей десятилетний период. Концепция долгосрочной финансовой политики разрабатывается на основе прогноза государственных финансовых потоков всех секторов экономики: частный  сектор, бюджет, население, внешнеэкономический  сектор. Она устанавливает основные ориентиры финансовой политики, исходя из целей и задач экономического развития.

     Разработка  прогнозов финансовых потоков между  всеми экономическими субъектами должна повысить качество микроэкономического  и бюджетного планирования. Долгосрочный прогноз бюджета должен для консолидированного бюджета и бюджетов государственных  внебюджетных фондов. Он включает оценку влияния проводимой экономической  политики и планируемых долгосрочных структурных реформ, изменения демографической  ситуации и динамику долговой нагрузки на экономику.

     Долгосрочный  прогноз бюджета целесообразно  строить в постоянных ценах на основе агрегированных показателей  доходов, расходов (прямо зависящих  от демографической ситуации; не зависящих  от демографической ситуации; процентных платежей по государственному долгу) и  дефицита в следующей последовательности:

     а) Составляется плановый прогноз консолидированного бюджета и бюджета государственных  внебюджетных фондов, основанный на консервативной оценке макроэкономической ситуации.

     б) Проводится оценка влияния долговременных структурных реформ, изменений в  законодательстве, оказывающих влияние  на бюджет.

     ___________________________________________

1. Иванов И.Д. Европа регионов. – М.: Международные отношения, 1998. – 173с 

     В целях установления более жесткого контроля за расходами целесообразно  их разделить на:

     -расходы,  утверждаемые ежегодно;

     -расходы,  закрепленные на длительный период;

     в) Оценивается чувствительность бюджетных  параметров к изменению макроэкономических показателей. Определяются возможные  отклонения доходов, расходов и дефицита бюджета при изменении на 1 процентный пункт:

     -ВВП;

     -инфляции;

     -темпов  роста мировой экономики.

     Отказ от жесткой привязки к тому или  иному сценарию придаст гибкость и универсальность досрочным  бюджетным проектировкам.

     Создание  моделей бюджетов не только реализует  такой подбор статистики, который  бы отвечал задачам прогноза, но и предоставляет возможность  построения на основе имеющейся статистики прогнозных значений для различных  временных интервалов. Используются в основном наиболее распространенные методы линейного, экспоненциального, сезонного приближения, а также  дополнительно реализованные усложненные  методы математического моделирования.

     Кроме возможностей наглядного сравнения  фактических результатов (Реальность) и построенных прогнозных значений (Прогноз) на графике, реализована также  функция подсчета ошибки прогноза. Величина ошибки прогноза может быть минимизирована путем последовательного  применения нескольких методов приближения, и выявления наиболее эффективного из них, в зависимости от экономических  характеристик объекта исследования.