Особенности организации финансового контроля в бюджетной сфере

По всем названным документам Счетная палата готовит свои заключения. В них  должны отражаться только факты, не должно быть политических оценок принимаемых  решений. Помимо экспертиз законопроектов, Счетная палата анализирует результаты проведенных контрольных мероприятий, исследует выявленные нарушения и отклонения в бюджетном процессе. На этой основе составляются предложения по развитию финансовой системы и совершенствованию бюджетного законодательства, которые направляются в Государственную Думу.

 

 

2.3 Особенности образования финансового  контроля в образовании

Совершенствование системы  управления в современных условиях предполагает использование новых  форм и методов государственного финансового контроля, в частности, аудита эффективности расходования средств бюджетов всех уровней. Внедрение такого аудита означает, по существу, изменение предмета государственного финансового контроля, иную технологию проверок, не ориентированную только на проверку законности и целевого использования бюджетных средств и государственной собственности. Как показывает зарубежный опыт, для проведения аудита эффективности должны привлекаться не только ревизоры, бухгалтеры, экономисты, но и различные независимые эксперты и консультанты. Во многих зарубежных странах  используется метод оценки эффективности  бюджетных расходов, ориентированный  на результат. При этом разграничиваются прямые результаты деятельности (например, объем предоставленных государственных  услуг или выполненных работ) и конечные социальные результаты (например, снижение уровня преступности, снижение уровня смертности и т. д.). В целях  контроля за эффективностью расходования государственных средств применяются показатели, с помощью которых устанавливаются количество, качество и цена товаров, работ и услуг. Эти показатели необходимы, чтобы осуществлять полный учет производимых затрат, в связи с чем они должны поддаваться обобщению, быть однородными, измеримыми, однозначно характеризовать свойства товаров, работ или услуг. При использовании бюджетирования, ориентированного на результат, проводится оценка результатов деятельности органов исполнительной власти, правильности самой такой оценки, достоверности полученных результатов, осуществляется аудит эффективности. Методы контроля, по сравнению с затратным методом формирования и исполнения бюджета, при котором проверяется соответствие произведенных расходов утвержденным в бюджете показателям и общегосударственным стандартам и нормам, существенно изменяются.  Аудит эффективности позволяет  определять эффективность деятельности органов государственной власти, результативность действующих правил, норм или программ управления финансами  в государственном секторе с  позиции достижения конечных результатов  в социальной, экономической или  иных сферах. Он не исключает, а предполагает и контроль за исполнением законов и иных нормативных правовых актов, состоянием учета и отчетности, за сохранностью государственного имущества, целевым использованием бюджетных средств. Такова, например, канадская практика. В Нидерландах, кроме этого, орган внешнего финансового контроля проверяет, в каком акте и каким образом закреплена ответственность (министра или иного руководителя в системе государственного управления) за осуществлением эффективной управленческой деятельности и установлены ли в этих актах требования к эффективному управлению. В России в настоящее время  аудит эффективности (с учетом российских реалий) представлен: аудитом эффективности  использования государственных  средств; аудитом эффективности  использования государственной  собственности; аудитом эффективности  налогового администрирования. Последний  определяется статьей 2 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации", предусматривающей контроль за обоснованностью доходных статей федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов и своевременным их исполнением. Такая же норма существует и в региональных нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации. Дальнейшее внедрение  аудита эффективности в России требует  проведения комплекса контрольных  мероприятий для оценки деятельности исполнительной власти и в отношении  мобилизации денежных средств и  накоплений в централизованные и  децентрализованные фонды, и в отношении  их эффективного использования, а также  изменения процедуры планирования бюджета, которое должно начинаться не с определения смет отдельных  бюджетных организаций, а с анализа  общественных потребностей, определения  национальных приоритетов, четко фиксировать результат и пути его достижения. Основные направления  уже начатой комплексной реформы  бюджетного процесса в России одобрены Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов". Президент Российской Федерации в обращении к Федеральному Собранию РФ в качестве одной из национальных целей уже на ближайшую перспективу назвал повышение качества жизни населения: повышение его материального благосостояния, уровня здоровья и безопасности условий жизни, уровня удовлетворения социальных и духовных потребностей. Правительством России в сводном докладе "Планы и показатели деятельности федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, на 2010 год и на период до 2013 года" эта цель определяет и приоритеты деятельности правительства в целом, и отдельных министерств, служб и агентств[9]. Концепцией реформирования бюджетного процесса, одобренной Правительством Российской Федерации, предусматривается  создание условий и предпосылок  для эффективного управления государственными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики, смещение акцентов в бюджетном процессе от "управления затратами к управлению результатами" в рамках среднесрочных  перспектив развития, переход по преимуществу к программно-целевым методам  бюджетного планирования. При реализации Концепции  реформирования бюджетного процесса субъекты бюджетного планирования должны разрабатывать  и представлять Правительству Российской Федерации ежегодные доклады  об основных направлениях и результатах  своей деятельности. Отраслевые цели и тактические задачи должны увязываться  со стратегическими задачами Правительства  и национальными целями, а вся  система целей описывать качественные и количественные характеристики социально-экономического развития отдельных отраслей. В области образования  в России установлены следующие  стратегические цели: - обеспечение доступности  качественного образования всем  слоям населения и во всех  регионах России как фактор  социальной мобильности и снижения  уровня социально-экономической  дифференциации в обществе; - обеспечение текущих  и перспективных потребностей  экономики и социальной сферы  в современных профессиональных  кадрах;  - создание условий как  для повышения уровня фундаментальности  образовательных программ, так и  для развития непрерывного образования; - создание условий для активного включения детей и молодежи в социально-экономическую, политическую и культурную жизнь общества. Расходы в целом исходят  из мероприятий, направленных на оптимизацию  бюджетных расходов, и разграничения  предметов ведения и бюджетных  полномочий между различными уровнями власти в Российской Федерации. Предусмотрены  также подразделы по расходам на обеспечение  деятельности образовательных учреждений, предоставляющих образовательные  услуги: гражданскому населению, в сфере  национальной обороны, правоохранительной деятельности и обеспечения безопасности государства, - расходам, которые ранее отражались по разделам "Национальная оборона", "Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства". В подраздел 0707 "Молодежная политика и оздоровление детей и  подростков" включены расходы, связанные  с организацией мероприятий на проведение летней оздоровительной кампании, которые  ранее финансировались по разделу "Социальная политика". Этому подразделу соответствуют целевые статьи: 431 "Организационно-воспитательная работа с молодежью", 432 "Мероприятия  по организации оздоровительной  кампании детей и подростков", 452 "Оздоровление детей и подростков".  Расходы, связанные с проведением прикладных научных исследований в области образования, включены в подраздел 0708 "Прикладные научные исследования в области образования". Ранее они устанавливались по разделу 06 "Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу".  К подразделу 0709 "Другие вопросы  в области образования" отнесены ассигнования: на осуществление руководства  и управления в сфере образования, которые ранее включались в раздел 01 "Государственное управление и  местное самоуправление"; на обучение студентов за рубежом, которые ранее  отражались в разделе "Международная  деятельность"; на финансирование государственных  капитальных вложений (ранее отражавшиеся в разделе "Промышленность, энергетика и строительство").  Все большее значение придается аудиту эффективности как новой форме государственного финансового контроля, поскольку он обеспечивает информацию законодательным органам о качестве управления государственными финансовыми ресурсами и возможность осуществления действенного парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти. Результаты аудита эффективности помогают и руководителям государственных образовательных организаций внедрять в их деятельность современные методы работы, повышающие качество управления образованием, позволяющие достичь более высокой социальной результативности использования получаемых ими средств и более эффективно решать значимые для общества социально-экономические проблемы.

 

 

2.4 Проблемы современной системы  государственного финансового контроля  России

 

 

На сегодняшний  день существует ряд проблем, касающихся государственного финансового контроля.

Наиболее  остро стоит вопрос о законодательном  регулировании государственного финансового  контроля. Главное здесь состоит  в том, что государство использует и управляет значительно большими средствами, нежели теми, что мобилизуются в его бюджете. Поэтому оно должно иметь правовую базу и соответствующий механизм обеспечения целевого и эффективного использования всех принадлежащих ему средств и контроля за тем, как это делается.

Для формирования и поддержания полноценной, отвечающей современным реалиям правовой базы финансового контроля требуется  законодательное определение понятия  «государственный финансовый контроль». Такое определение четко не определено. Например, если говорить о государственном бюджетно-финансовом контроле, то в соответствии с действующим законодательством, ст.5 Конституции РФ речь может идти о Федеральном бюджете и бюджетах субъектов РФ; если говорить о внешнем финансовом контроле бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, то в соответствии со ст.10 БК РФ речь идет и о бюджетах местного самоуправления.

Незавершенность в вопросах формирования правовой базы государственного финансового контроля и отсутствие его определения  привели к тому, что на данный момент усилия контролирующих органов  направлены на осуществление контроля, в основном, в своих ведомственных  интересах. Так, например, у Счетной  палаты своя контрольная компетенция, у Центрального банка – своя, у Федеральной налоговой службы – своя. А на практике получается, что фактически бесконтрольна со стороны государства вся банковская система страны. А также федеральные  органы, такие как Счетная палата, казначейство, служба валютного и  экспертного контроля, комиссия по ценным бумагам никак не координируют свои контрольные функции.

Каждый  стоит на границах своей деятельности. Если возникает вопрос, требующий  объединения усилий, начинаются бюрократические  согласования, увязки, перекладывание ответственности, вследствие чего время  уходит, нарушения либо остаются, либо наоборот немедленно устраняются, если речь идет об ответственности.

Затрагивая  вопрос о взаимодействии органов  контроля, нельзя не отметить еще один момент. Структура финансового контроля Российской Федерации отличается весьма значительным количеством компетентных органов. Их задачи и функции в  области формирования и использования  бюджетно-финансовых ресурсов очень  часто переплетены.

Так, рассматривая систему органов финансового  контроля в городе Москве, видим, что  при таком количестве компетентных органов необходимо законодательно или нормативным актом определить порядок их взаимодействия. На сегодняшний  день этот вопрос не решен.

 

 

 

 

Таблица 2 - Органы бюджетно-финансового контроля в г. Москве

Главное Контрольно-ревизионное управление Правительства Москвы

Государственная налоговая инспекция по г. Москве

Территориальное управление антимонопольного комитета

Управление  Департамента налоговой политики в  г. Москве

Оперативно-распорядительное управление Премьера Правительства  г. Москвы

Контрольно-счетная  палата Москвы

Департамент финансов Правительства г. Москвы

Прокуратура г. Москвы

 

Нельзя  сказать, что данные вопросы не решаются. На сегодня принят ряд законов, касающихся государственного финансового контроля в РФ. Так, были введены в действие Кодексы РФ: Налоговый (часть 1 с 01.01.1999 и часть 2 с 01.01.2002), Бюджетный (с 01.01.2000), действует Указ Президента РФ от 25 июля 1996 года № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» (в ред. от 18.07.2001 № 872), состав и порядок деятельности Счетной палаты регулируются Федеральным законом РФ «О Счетной палате Российской Федерации» от 11.01.1995 № 4-ФЗ (в ред. от 30.06.2003), принят Федеральный закон «Об аудиторской деятельности» от 07 августа 2001 г. № 119-ФЗ (с изменениями и дополнениями), АКСОР РФ начала курс по созданию единой системы внешнего финансового контроля государства. Но в целом, первая составляющая системы финансового контроля государства – его нормативно-правовая база в отсутствии концепции финансового контроля государства, федерального закона о финансовом контроле в РФ, отстает от экономической реальности, задач государства в финансовой сфере. Отсутствие правовых решений, с одной стороны, становится препятствием для организационно-практических действий в сфере контроля, а с другой, позволяет оставлять фактически безнаказанным нецелевое использование финансовых средств государства.

Практическая  реализация внешнего финансового контроля в РФ, осуществляемая в соответствии с действующим законодательством, порождает следующие недостатки:

- не во  всех субъектах РФ, тем более  органах местного самоуправления, созданы органы внешнего финансового  контроля;

- ряд  федеральных органов исполнительной  власти, субъектов РФ, в том числе  и распоряжающихся немалыми бюджетными  средствами, не имеют контрольно-ревизионных  служб. Тем самым они, в частности,  не выполняют требования Бюджетного  кодекса РФ в части контрольных  полномочий главных распорядителей  и распорядителей бюджетных средств.

Проблемы  контрольно-счетных органов в  отсутствии концепции финансового  контроля, федерального закона о финансовом контроле.

В своем  выступлении на совещании руководителей  контрольно-счетных органов республик, краев и областей РФ руководитель контрольно-счетной палаты Волгоградского городского Совета народных депутатов  Владимир Иванович Гордин отметил, что каждый (из руководителей КСО), на определенном пути своего становления, испытывал проблемы:

- в отсутствии  единых стандартов и методологий.  И сегодня, в каждом контрольно-счетном  органе свои исходящие документы  называют по-разному: справки,  отчеты, заключения;

- отсутствия  повышения квалификации сотрудников.  Пока мы не займемся вопросами  единой подготовки, повышения, переподготовки  кадрового потенциала, мы не будем  иметь настоящих профессионалов.

Следует отметить различие и в названиях  органов внешнего финансового контроля, так, например, в Краснодарском и  Ставропольском краях, Ростовской, Волгоградской  областях – это контрольно-счетные  палаты, в республике Дагестан –  Счетная палата, в Чеченской республике – государственный контрольный  комитет, в Астраханской области  – контрольно-бюджетная палата.

Несовершенство  федерального законодательства в части  контрольно-счетных органов затрудняет работу на местах. В сложившихся  условиях часть проблем становления  и совершенствования работы можно  решить через АКСОР (Ассоциация контрольно-счетных  органов), ее отделения в федеральных  округах, обобщив лучший накопленный  многолетний опыт наших коллег в  регионах. Попытаться унифицировать  организационно-правовые основы деятельности контрольно-счетных органов в  их работе с законодательными и представительными  ветвями власти в части организационно-правовых вопросов при создании и определении  статуса контрольно-счетных органов.

С целью  увеличения доходной части бюджетов всех уровней, повышения контроля поступлений  доходов в соответствующие уровни бюджетов, необходима совместная работа контрольно-счетных органов и  управлений МНС РФ в регионах.

С целью  координации работы органов внешнего финансового контроля, повышения  эффективности системы внешнего финансового контроля сложилась  объективная необходимость создания в структуре Счетной палаты РФ направления по работе с территориями и контрольно-счетными органами на местах. Причем статус данного направления  должен быть приравнен к статусу  аудиторского направления. Вместе с  этим, необходимо задуматься и об определении Аудитора Счетной палаты РФ, как главного финансового контролера Российской Федерации.

Вышеизложенное  подтверждает актуальность принятия концепции  финансового контроля государства, Федерального закона о финансовом контроле в РФ в целях упорядоченности, а именно, структуры и иерархии контрольных органов, учитывающей  федеративное устройство в системе  финансового контроля государства.

 

 

 

3 Эффективность финансового контроля  в бюджетной сфере и перспективы  его развития

 

 

Финансовый  контроль является одним из наиболее важных рычагов управления финансовой системой страны. Он содействует успешной реализации государственной финансовой политики, соблюдению законности, рациональности и эффективности использования  средств бюджета. Финансовый контроль охватывает составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов, финансовую деятельность предприятий  и учреждений, банков и других финансовых посредников. Поэтому совершенствование  финансового контроля, повышение его действенности и эффективности имеет большое практическое значение.

В настоящее  время государственным (муниципальным) контролем охвачены все направления  финансовой деятельности, контроль за расходованием бюджетных средств осуществляется как со стороны законодательной власти, так и со стороны исполнительных органов власти. При этом в последнем случае контрольные функции осуществляют и финансовые органы (Федеральное казначейство, Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований), и главные распорядители бюджетных средств в рамках осуществления ведомственного контроля, и сами получатели бюджетных ассигнований в рамках внутрихозяйственного контроля.

Постоянная  планомерная работа, направленная не только на выявление и устранение нарушений финансового и бюджетного законодательства, но и на их предупреждение дает положительный эффект. Из года в год наблюдается устойчивая тенденция к сокращению объема средств, использованных не по целевому назначению. По результатам работы органов государственного финансового контроля федерального уровня из общей суммы финансовых нарушений нецелевое использование бюджетных средств составляет не более 2%. В Саратовской обл. по данным проверок Счетной палаты Саратовской области на нецелевое использование бюджетных средств приходится от 1 до 3% общей суммы выявляемых нарушений.

В то же время нельзя не отметить проблемы, имеющие место при осуществлении  финансового контроля. Они определены:

— несовершенством  законодательной и методологической базы;