Особенности организации финансового контроля в бюджетной сфере

— отсутствием  единых правил и стандартов контрольной  деятельности;

— слабым взаимодействием контрольных органов.

Современное состояние института государственного (муниципального) финансового контроля характеризуется прежде всего отсутствием единой трактовки самого термина государственный (муниципальный) финансовый контроль. В Бюджетном кодексе РФ не содержится определение государственного (муниципального) финансового контроля, не сформулированы задачи такого контроля.

В Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012; утвержденной распоряжением Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101-р, государственный (муниципальный) финансовый контроль предлагается определить как деятельность уполномоченных органов государственной власти и органов местного самоуправления, направленную на контроль:

— соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных  правовых актов, регулирующих бюджетные  правоотношения;

— достоверности, полноты и соответствия нормативным  требованиям бюджетной отчетности;

— экономности, результативности и эффективности  использования средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Положения ст. 265—270.1 Бюджетного кодекса РФ регулируют исключительно вопросы финансового  контроля, осуществляемого органами законодательной и исполнительной власти, в части исполнения бюджета. Между тем интересы государства  в области финансов не ограничиваются расходованием бюджетных ресурсов. Контрольная деятельность затрагивает также налоговую, валютную, страховую, таможенную, банковскую сферы, обеспечивающие поступление доходов в бюджет. Кроме того, осуществлением контрольной деятельности занимаются органы законодательной и исполнительной власти на всех уровнях бюджетной системы. Отсутствие единой правовой, организационной и методической базы государственного (муниципального) финансового контроля сдерживает его развитие. На федеральном, региональном и местном уровнях действует множество нормативных правовых актов, которые в той или иной степени затрагивают вопросы финансового контроля, однако они разрабатывались и принимались в разнос время и не связаны единой концептуальной основой. Многочисленность контрольных органов, отсутствие их взаимодействия и координации приводит к пересечению сфер деятельности, дублированию функций контрольных органов и, соответственно, снижению эффективности проводимых контрольных мероприятий, результативности бюджетирования.

Например, на территории Саратовской обл., в  том числе на территории областного центра, финансовый контроль осуществляют;

— в части  средств, выделяемых из федерального бюджета, — территориальное управление Федеральной  службы финансово-бюджетного надзора, управление Федерального казначейства по Саратовской области, а также  Счетная палата РФ и Министерство финансов РФ;

— в части  средств областного бюджета — Счетная палата Саратовской области (внешний финансовый контроль со стороны законодательной власти), контрольно-аналитическое управление правительства области (общий финансовый контроль, осуществляемый исполнительной властью), министерство финансов области, а также главные распорядители средств областного бюджета;

— в части  средств городского бюджета —  контрольно-счетная палата Саратовской  городской думы (финансовый контроль законодательной власти), контрольное  управление администрации города (финансовый контроль со стороны исполнительной власти), комитет по финансам, а также  главные распорядители средств бюджета города.

При этом функции контрольных управлений и контрольно-счетных органов  не только пересекаются, они — идентичны. Целями ревизий (проверок) являются определение правомерности, в том числе целевого характера, эффективности и экономности использования средств областного (городского) бюджета, а также законности и эффективности использования областного (муниципального) имущества и других материальных ценностей. Кроме того, осуществление внутреннего финансового контроля исполнительной властью может быть безболезненно (и с финансовой точки зрения более оправданно) ограничено деятельностью финансовых органов и главных распорядителей бюджетных средств. Поэтому в целях оптимизации государственного (муниципального) управления целесообразно было бы законодательно ограничить количество органов финансового контроля исполнительных органов власти, более четко закрепить функции и полномочия органов финансового контроля, создаваемых законодательными и исполнительными органами власти, а также сферы их совместной деятельности. Сочетание внутреннего и внешнего контроля позволит повысить эффективность использования бюджетных средств и в перспективе будет содействовать преобладанию предварительного контроля над контролем последующим.

Принцип системности, изложенный в Лимской декларации руководящих принципов контроля, означает единство правовых основ контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности, осуществляемой в рамках финансового контроля, нормативно закрепленную организацию взаимодействия органов финансового контроля и периодичность его осуществления. Построение эффективной системы финансового контроля невозможно без проведения единой общероссийской политики в этой области.

В связи  с этим необходимо принятие федерального закона о государственном (муниципальном) финансовом контроле в Российской Федерации. Этот закон:

— обеспечит  создание единой системы государственного и муниципального финансового контроля;

— определит  цели, задачи, структуру контрольных  органов, порядок их взаимодействия, формы и механизмы контроля.

Целостная система государственных и муниципальных  органов финансового контроля на основе общих целей и задач, единых принципов, правил и стандартов позволит не только повысить эффективность финансового контроля, его результативность, но и будет способствовать решению актуальной задачи — реформированию государственных (муниципальных) финансов.

Анализируя  практику финансового контроля, особое внимание следует обратить на отсутствие единых правил и стандартов контрольной  деятельности, унифицированной отчетности органов государственного и муниципального финансового контроля. Без утвержденных стандартов и классификатора нарушений, единого толкования понятий видов  нарушений (незаконного, нецелевого, неэффективного использования бюджетных средств) возникают определенные трудности  при проведении контрольных мероприятий (в части отнесения финансового  нарушения к тому или иному  виду), в процессе последующего обобщения  выявленных нарушений, оценки состояния  и результатов государственного и муниципального финансового контроля.

Например, Счетная палата Саратовской области  по итогам контрольной работы в 2009 г. общую сумму выявленных финансово-бюджетных  нарушений (2,89 млрд руб.) относит на следующие виды финансовых нарушений:

— неэффективное  использование бюджетных средств—1%;

— нарушение  порядка использования государственного и муниципального имущества — 2%;

— нецелевое  использование бюджетных средств —3%;

— осуществление  государственных (муниципальных) закупок  с нарушением установленного порядка — 6 %;

— принятие, исполнение денежных обязательств сверх утвержденных лимитов бюджетных обязательств — 12%;

— осуществление  расходов с нарушением требований законодательства — 76%.

Контрольно-счетная  палата города Саратова нарушения, выявленные в 2010 г. и имеющие стоимостную  оценку в размере 355,3 млн руб., относит к следующим видам финансовых нарушений:

— переплата  бюджетных средств из-за применения завышенных расценок — 1%;

— необоснованное списание материальных ценностей — 2%;

— расходы, произведенные с нарушением бюджетного законодательства, — 3%;

— неэффективное  использование бюджетных средств—4%;

— заключение крупных сделок без согласования в установленном порядке — 5%;

— необоснованное расходование бюджетных средств—5%;

— искажение  и недостоверность финансовой

отчетности  — 30%; -

— нарушения  бухгалтерского учета и порядка  ведения кассовых операций — 49%.

Очевидно, что приведенные группировки  финансовых нарушений практически  несопоставимы. Большая часть нарушений  классифицируется как расходы, произведенные  с нарушением требований законодательства, нарушение бухгалтерского учета финансовый контроль и порядка ведения кассовых операций, искажение и недостоверность финансовой отчетности. При этом остается неясным, какие просчеты были отнесены к данным видам финансовых нарушений. Учитывая, что различные органы контроля по-разному трактуют «нецелевое», «незаконное», «необоснованное», «неэффективное», «неэкономное» и т.д. использование средств, нарушения. отнесенные к двум последним видам, могут также быть объединены в составе первого.

Из-за отсутствия единых подходов к классификации  финансовых нарушений проблематична  и судебная перспектива материалов проверок, переданных правоохранительным органам. Поэтому представляется целесообразным, чтобы экономически обоснованная классификация  составила основу правовой оценки нарушений в рамках Бюджетного кодекса РФ, Уголовного кодекса РФ и Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Настоятельной потребностью совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля является формирование его единой методологической базы, включающей:

— стандарты  и методики проведения контрольных  мероприятий;

— классификаторы финансовых нарушений и санкций, соответствующих каждому виду финансовых нарушений;

— унифицированные формы отчетности контрольных органов.

Современный этап развития России характеризуется повышением роли государства в управлении экономикой. В связи с этим все более актуальным становится вопрос об эффективном управлении государственными (муниципальными) финансами, в том числе посредством повышения действенности механизмов финансового контроля.

В качестве еще одного направления совершенствования государственного и муниципального финансового контроля в России можно назвать расширение практики применения механизмов аудита эффективности. Организация действенного контроля (аудита) за эффективностью использования бюджетных ассигнований в качестве приоритета определена и Программой по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012г.

Аудит эффективности  позволяет получить более точные и полные данные о конкретных результатах использования бюджетных средств. К основным задачам его проведения относятся:

— экономичность  использования ресурсов — приобретение ресурсов в достаточном количестве и нужного качества при минимальных  затратах;

— эффективность  использования ресурсов — достижение максимально возможной отдачи от имеющихся в наличии ресурсов для каждого вида деятельности;

— результативность — соответствие фактических результатов  запланированным (достижение ожидаемого результата).

Кроме того, при проведении аудита эффективности рассматриваются следующие важные вопросы:

— состав показателей эффективности;

— надежность систем получения информации для  формирования этих показателей;

— уровень и качество бюджетных услуг;

— адекватность системы управленческого контроля.

Аудит эффективности  получает в последние годы все  большее распространение. В 2008 г. доля аудита эффективности в 21 контрольно-счетном органе составила до 15%; в 13 — от 16 до 30%; в 23 — более 30%. Во многих субъектах РФ (например, в Чувашской Республике, Хабаровском крае, Астраханской, Вологодской, Самарской, Тверской и Тюменской обл. и др.) разработаны методики оценки эффективности бюджетных расходов.

В то же время в действующем законодательстве не только отсутствует термин аудит эффективности, но и нет четкого определения понятия эффективность бюджетных расходов, не разработана единая методика проведения такого аудита, не определены критерии и показатели эффективности использования государственных (муниципальных) средств.

В целях  расширения практики аудита эффективности  в системе государственного и  муниципального финансового контроля в Российской Федерации, содействия его модернизации и повышения  качества государственного (муниципального) управления необходимо:

— формирование нормативной и методологической базы для проведения аудита эффективности,

— внесение соответствующих изменений и дополнений в действующее законодательство,

— завершение внедрения бюджетирования, ориентированного на результат.

Требует также завершения работа по конкретизации  и законодательному закреплению  критериев неэффективного использования  бюджетных средств, распоряжения государственной  собственностью, а также ответственности  за их неэффективное использование.

Особого внимания заслуживает такое значимое направление совершенствования  финансового контроля, как система  ответственности за нарушения. Повышение  уровня результативности контрольных  мероприятий, в том числе процента возврата бюджетных средств по результатам  проведенных ревизий и проверок, всегда являлись важным направлением в деятельности контрольных органов. Еще больше его актуальность возрастает в условиях финансового кризиса. Исполнение региональных и местных  бюджетов характеризуется сокращением  бюджетообразующих источников, оптимизацией бюджетных расходов, обеспечением режима экономного и рационального использования бюджетных средств. При этом, как показывает практика, продолжают иметь место факты нарушений в оплате труда работников бюджетной сферы, при закупке товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд, завышаются объемы выполненных строительных работ, не используется закупленное дорогостоящее оборудование.