Процес становлення та сутність місцевих бюджетів в Україні

Видатки місцевих органів влади залежно від їхніх завдань у більшості країн поділяють на декілька функціональних видів: обов'язкові, факультативні та на фінансування делегованих повноважень.

Крім функціонального поділу, є поділ видатків відповідно до їхнього економічного призначення: поточні, або адміністративні, і капітальні, або інвестиційні.

Поточний бюджет використовується для виконання як власних, так і делегованих повноважень.

Бюджет розвитку місцевих бюджетів є складовою спеціального фонду місцевих бюджетів.

Величина перевищення видатків місцевого бюджету над його постійними доходами становить дефіцит місцевого бюджету. За статтею 72 Бюджетного кодексу [2] затвердження обласних, районних, районних у містах, сільських та селищних бюджетів з дефіцитом не допускається.

У бюджетній системі України обов'язково виникають взаємовідносини між різними бюджетами, яким притаманні великі за обсягами зустрічні потоки бюджетних коштів. Підставою для міжбюджетних відносин є визначені законодавством держави:

— розподіл повноважень між державною виконавчою владою та органами місцевого самоврядування;

— гарантія з боку держави щодо фінансування повноважень, наданих органам місцевого самоврядування;

— розмежування доходів і видатків між ланками бюджетної системи;

— підтримка "бідних" у фінансовому розумінні територій і відповідних бюджетів;

— вилучення коштів у відносно "багатих" у фінансовому розумінні територій і відповідних бюджетів;

— різні форми взаємовідносин, що виникають у процесі виконання бюджетів (векселі, взаємозаліки, бюджетні позики тощо).

Розмежування доходів, проведене на єдиних засадах для бюджетів відповідного рівня, не дає змоги збалансувати абсолютно всі бюджети. Причиною цього є значні відмінності у формуванні доходів та у складі й обсягах видатків бюджетів територіальних утворень, які мають об'єктивний характер.

Остаточно збалансувати бюджети одного рівня лише розмежуванням їхніх доходів і видатків неможливо. Це досягається за допомогою перерозподільних процесів у межах бюджетної системи.

Центральне місце в управлінні фінансами в Україні посідає Міністерство фінансів. Саме на нього покладено завдання загального керівництва всією фінансовою системою країни.

Розмежування повноважень і функцій між органами Міністерства фінансів здійснюється за регіональним принципом. Так, Міністерство фінансів АРК складає і виконує республіканський бюджет, обласні фінансові управління — обласні бюджети, районні й міські фінансові відділи — районні й міські бюджети.

Крім того, місцеві фінансові органи виконують такі функції:

— забезпечують втілення в життя державної фінансової політики;

— аналізують показники розвитку економіки відповідного району та галузей народного господарства;

— сприяють збільшенню доходів бюджету;

— розробляють проекти зведених балансів фінансових ресурсів для відповідних територій;

— координують діяльність учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету;

— ведуть облік і складають звіти про виконання бюджету;

— готують інформаційні матеріали, доповіді органам місцевої влади про хід і підсумки виконання бюджету;

— вирішують питання про відстрочення платежів;

— вносять пропозиції про надання пільг з податків і платежів до бюджетів відповідних рівнів за висновками податкових інспекцій.

Державна контрольно-ревізійна служба спеціалізується на здійсненні фінансового контролю. По-перше, вона здійснює ревізії фінансових органів з питань складання і виконання бюджету. По-друге, вона є органом державного контролю за ефективним і цільовим використанням бюджетних асигнувань безпосередньо у розпорядників бюджетних коштів. По-третє, контрольно-ревізійна служба проводить ревізії фінансово-господарської діяльності підприємств і організацій державного сектору. Контрольно-ревізійна служба має регіональну структуру, аналогічну структурі Міністерства фінансів.

Державне казначейство створено з метою забезпечення повного і своєчасного виконання державного бюджету. Казначейство має таку саму регіональну структуру, як і Міністерство фінансів.

Державна податкова адміністрація організовує справляння податків та контроль за дотриманням податкового законодавства.

Органи місцевого самоврядування можуть утворювати цільові (в тому числі валютні) фонди. Ці фонди включають у спеціальний фонд місцевих бюджетів.

 

 

 

 

 

1.3. Зарубіжний  досвід формування місцевих бюджетів 

 

Сучасна інтеграція України до ЄС вимагає глибокого вивчення законодавства європейських та інших країн світу. В цьому корисним буде досвід інших держав у частині правового регулювання тих чи інших відносин. Будь-яка демократична держава намагається забезпечити належний рівень функціонування місцевого самоврядування. Важливим у цьому аспекті є питання стану фінансових та економічних засад місцевого самоврядування, яке зачіпає, передусім, інтереси населення відповідної країни. Йдеться, щонайперше, про місцеві бюджети, з яких фінансуються майже всі місцеві видатки.

Питання місцевих бюджетів повсякчас перебувають у полі зору науковців і практиків, їх розгляду присвячені праці О.Б. Заверухи, О.П. Орлюк, А.А. Коваленка, А.С. Нестеренко, Л.О. Нікітіної, Р.А. Усенка, О.Д. Василика, О.П. Кириленко, В.І. Кравченка, О.О. Сунцової та інших. Щодо аналізу зарубіжного досвіду формування місцевих бюджетів слід зазначити, що тут очевидною видається недостатність уваги з боку науковців. [47, с. 5]

Бюджетна система ґрунтується на економічних і юридичних нормах та організаційно залежить від форми державного устрою. Так, для федеративних країн (наприклад США, Німеччина, Російська Федерація, Канада, Швейцарія) характерною є трирівнева бюджетна система (федеральний (центральний) бюджет, бюджети суб’єктів федерації (бюджети штатів, регіональні бюджети тощо), місцеві бюджети), а бюджетна система в унітарних країнах (наприклад Італія, Франція, Україна, Японія) представлена двома рівнями бюджетів (державний і місцеві бюджети). У федеративних державах види місцевих бюджетів визначені зазвичай федеральним законодавством та законодавством окремих суб’єктів федерації, в унітарних же чітко визначаються на загальнодержавному рівні. Існують країни, місцеві бюджети яких мають свої особливості. Так, у Іспанії до місцевих бюджетів включено також бюджети сумісних підприємств (так званих торговельних товариств), створених за участю держави.

Для країн із високим ступенем розбіжності бюджетної забезпеченості характерним є доволі високий рівень централізації бюджетної системи.

Проте в більшості країн світу бюджетні системи належать до децентралізованих, тобто місцеві бюджети становлять окрему ланку бюджетної системи та не включені до державного бюджету чи місцевих (регіональних) бюджетів вищих рівнів.

Отже, центральною ланкою фінансів органів місцевого самоврядування є місцеві бюджети, які формуються на території адміністративних одиниць, що зазвичай мають виборні (представницькі) органи управління. Формування кожного місцевого бюджету зумовлене необхідністю фінансового забезпечення реалізації повноважень органів місцевого самоврядування. Ці повноваження, своєю чергою, пов’язані із розв’язанням питань місцевого значення.

Ніні кожен місцевий бюджет у будь-якій зарубіжній країні виконує, зокрема, такі основнi функцiї:

1) функція створення місцевого  фонду коштів (у перебігу реалізації  цієї функції відбувається мобілізація  грошових коштів, розпис запланованих  доходів і видатків із дотриманням  положень бюджетної класифікації);

2) розподільча функція, зумовлена  тим, що в бюджетних відносинах, які завжди мають вигляд правовідносин, беруть участь майже всі учасники  суспільного виробництва; за допомогою  бюджету кошти розподіляються  між розпорядниками та їх отримувачами;

3) функція використання  зібраних коштів на визначені  завдання і мету, тобто за цільовим  призначенням;

4) контрольна функція  за рухом бюджетних ресурсів  реалізується безпосередньо на  всіх стадіях бюджетного процесу.

До того ж, місцеві бюджети є: відбиттям фiнансового стану i розвитку територіальної громади (населення, що мешкає на території відповідного органу місцевого самоврядування), позаяк зіставлення прибутків i видаткiв бюджету наочно виявляє загальнi тенденцiї та проблеми цієї територіальної громади (наявні пiдстави для визначення причин i пошуку засобів подолання фiнансових проблем органів місцевого самоврядування); показником фінансового потенціалу місцевих підприємств (наприклад, збільшення надходжень від податку з підприємств, зараховуваних до місцевих бюджетів, означає те, що підприємства працюють прибутково).

Система місцевих бюджетів може включати різні види бюджетів, а саме: бюджети територіальних громад та інших органів місцевого самоврядування, а також бюджети державних утворень, які є суб’єктами федерації (наприклад, бюджети земель у ФРН, штатів у США, суб’єктів федерацій у Російській Федерації). Система місцевих бюджетів – це сукупність самостійних місцевих бюджетів, які не входять до складу державного (загального, центрального) бюджету й один до одного. Раніше (зокрема, йдеться про час панування радянської влади в окремих країнах світу й існування СРСР) місцеві бюджети були складовою державного бюджету, чим цілком нівелювався статус самостійних місцевих бюджетів. [47, с. 12]

Поточний бюджет і бюджет розвитку

У багатьох країнах світу поширена практика поділу місцевих бюджетів на два складника: поточний бюджет і бюджет розвитку. Такий поділ бюджету є дещо умовним, але він також допомагає визначити, які видатки є першочерговими, які другорядними; які підлягають скороченню, а які не підлягають; в його основу покладений поділ видатків на поточні та капітальні. У поточному бюджеті відображають доходи і видатки, які забезпечують необхідну (обов’язкову) діяльність, як от: видатки на підтримання нормального функціонування всіх постійнодіючих владних структур, на медичне та соціальне обслуговування громадян, трансфертні платежі, виплати у вигляді заробітної плати тощо. Доходи місцевого поточного бюджету формуються переважно за рахунок місцевих податків і зборів, інших обов’язкових платежів, загальних субсидій (або інших міжбюджетних трансфертів) від органів державної влади тощо.

До бюджету розвитку (або ж інвестиційного бюджету) належать доходи і видатки, спрямовані на вдосконалення регіональної (місцевої) економіки (як і видатки на проведення будівельних робіт, виконання інвестиційних довготривалих проектів). Видатки бюджету розвитку переважним чином мають капітальний характер. Доходи місцевого бюджету розвитку формуються здебільшого за рахунок банківських кредитів, інвестиційних субсидій, комунальних (муніципальних) позик та інших надходжень.

Видаткові статті місцевих бюджетів у тій чи іншій країні певною мірою подібні. Найчастіше саме за рахунок коштів місцевих бюджетів фінансуються видатки на утримання органів місцевого самоврядування, місцевої поліції, програм місцевого значення тощо.

У спеціальному законодавстві деяких країн наявний поділ видатків на поточні та майнові. Наприклад, у Законі Польщі «Про державні фінанси» від 26 листопада 1998 р. (у ч. 2 ст. 69 і ст. 124) серед поточних видатків названо видатки на: 1) загальні субвенції для одиниць місцевого самоврядування; 2) дотації; 3) заробітну плату й нарахування на неї; 4) інші послуги для фізичних осіб; 5) закупівлю товарів та послуг; 6) обслуговування боргу одиниці місцевого самоврядування; 7) поруки та гарантії, надані одиницею місцевого самоврядування; 8) інші видатки, пов’язані з функціонуванням бюджетних одиниць або реалізацією їхніх статутних завдань. Майнові видатки охоплюють: 1) видатки на закупівлю й володіння акціями, а також внески до торговельних спілок; 2) інвестиційні видатки державних бюджетних одиниць, а також цільові дотації на фінансування чи дофінансування коштів на реалізацію інвестицій (ч. 6 ст. 69). [47, с. 25]

Доходи місцевих бюджетів формуються за рахунок як податкових, так і неподаткових надходжень. Податкові бюджетні надходження (до яких належать доходи від податків, зборів, інших обов’язкових платежів) є  базисом бюджетних доходів. До неподаткових доходів належать доходи від: 

- об’єктів, що перебувають у власності відповідних органів місцевої влади;

- здавання в оренду чи продажу землі;

- користування природними ресурсами місцевого значення;

- надходжень від фінансових санкцій, адміністративних штрафів тощо.

Неподаткові доходи відіграють значно меншу роль у складі доходів місцевих бюджетів, ніж податкові. Надходження від неподаткових доходів коливаються в середньому від 10% до 30%. Так, у доходах місцевих бюджетів Бельгії неподаткові доходи дещо перевищують 30%, у доходах муніципалітетів США – 27%, Швеції – 15%, Норвегії – 14,5%, Австрії та Великобританії – 14% [47, с. 32].

Також важливим витоком доходів і фінансування видатків місцевих бюджетів є різноманітні міжбюджетні трансферти (гранти, державні дотації, субвенції та субсидії), а також запозичення.

Місцеві бюджети складаються із доходної та видаткової частин.

Безперечно, доходи та видатки місцевих бюджетів є взаємопов’язаними категоріями. В разі їх невідповідності настають такі негативні наслідки як бюджетний дефіцит – перевищення видатків бюджету над його доходами, що виникає внаслідок розбалансованості економіки в країні, зниження доходів і зростання бюджетних видатків. Ринкова економіка не здатна ліквідувати бюджетний дефіцит без ужиття дієвих заходів щодо стабілізації економіки, дотримання оптимально можливого співвідношення бюджетних доходів із видатками, а також запровадження жорсткої економії бюджетних коштів.