Процес становлення та сутність місцевих бюджетів в Україні

Рівень дефіциту бюджету в будь-якій країні визначають такі показники як: 1) співвідношення частки видатків, що не є забезпечуваними доходами, до всіх видатків у відсотках; 2) співвідношення частки видатків, не забезпечуваних доходами, до обсягів валового національного продукту у відсотках. Ринкова економіка неспроможна ліквідувати бюджетний дефіцит без ужиття дієвих заходів щодо стабілізації економіки, дотримання оптимально можливого співвідношення бюджетних доходів та видатків, а також запровадження жорсткої економії бюджетних коштів.

На противагу дефіциту в бюджетах може сформуватися бюджетний профіцит – перевищення доходів над видатками, – що не слід вважати позитивним явищем у бюджетному процесі. Виникнення бюджетного профіциту може означати, що під час складання та затвердження акта про бюджет (закону чи рішення органу місцевого самоврядування) в ньому не  були враховані якісь певні прибуткові витоки. Проте питанням профіциту бюджету в спеціальному законодавстві більшості країн, зокрема європейських, приділяється значно менше уваги, ніж бюджетному дефіциту.

Ми розглянемо деякі законодавчі положення врегулювання питання дефіциту місцевих бюджетів.

У спеціальному бюджетному законодавстві зазвичай передбачені розмір бюджетного дефіциту місцевих бюджетів і витоки його фінансування.

Наприклад, у Російській Федерації, відповідно до ст. 92 Бюджетного кодексу, за загальним правилом розмір бюджетного дефіциту суб’єкта Російської Федерації не повинен перевищувати 15% обсягу доходів бюджету цього суб’єкта без урахування фінансової допомоги з федерального бюджету.

Розмір дефіциту місцевого бюджету не повинен перевищувати 10% обсягу доходів цього бюджету без урахування фінансової допомоги з федерального бюджету та бюджету суб’єкта Російської Федерації. До джерел (витоків) фінансування місцевих бюджетів віднесено: муніципальні запозичення; кредити, отримані в кредитних організаціях; бюджетні кредити, отримані з бюджетів інших рівнів бюджетної системи Російської Федерації; надходження від майна, що перебуває в муніципальній власності; змінення залишків коштів на рахунках із обліку коштів місцевого бюджету (ст. 96).

Частиною 2 ст. 112 Закону Польщі «Про державні фінанси» встановлено, що дефіцит бюджету одиниці місцевого самоврядування в Польщі може покриватися надходженнями від: 1) продажу цінних паперів, емітованих такою одиницею; 2) кредитів, узятих у банках країни; 3) позик; 4) приватизації майна одиниці місцевого самоврядування; 5) суфіциту (тобто профіциту) відповідного місцевого бюджету з попередніх років.

У Болгарії, згідно зі ст. 10 (1) Закону «Про місцеві бюджети», бюджетний дефіцит, затверджений рішенням місцевої ради, може фінансуватися шляхом випуску цінних паперів (тобто облігацій місцевої позики), отримання кредитів у фінансових установах або за рахунок позабюджетних доходів і витоків. Муніципалітети мають право планувати річний бюджет із дефіцитом до 10% загальних планованих доходів. [47, с. 34]

Місцевий бюджет як основний план формування та використання фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення функцій і повноважень органів місцевого самоврядування, має бути достатнім для забезпечення виконання місцевими органами влади своїх власних і делегованих їм повноважень. Інколи проблемним є статус незалежності місцевих бюджетів.

Звичайно, останні нерозривно пов’язані з державним бюджетом, але вони ще більш залежать від нього. У зв’язку з цим тривалий час існує проблема бюджетної децентралізації. Питання бюджетної децентралізації, на нашу думку, є особливо цікавим в історичному та порівняльно-правовому аспектах (наприклад, бюджетна система Китаю завдяки реформам, розпочатим наприкінці 70-х років). Слід відмітити, що з 1978 р. у Китаї взятий курс на розвиток ринкової економіки. Визначено такі три етапи реформування економіки: І етап (до 2000 р.) – характеризується підвищенням рівня життя населення за зростання загального обсягу продукції в 4 рази; ІІ етап (до 2021 р.) – планується досягнення економічного рівня промислово розвинутих країн; ІІІ етап (до 2049 р.) – перетворення Китаю на сучасну високо розвинуту країну. Отже, від початку вказаних реформ бюджетна система країни набула ознак децентралізованої, яка в китайському контексті передбачає передавання функцій щодо прийняття рішень: 1) від центральних органів влади до органів влади нижчих рівнів; 2) від державних органів державним підприємствам. До початку реформ місцеві органи влади не мали стимулів для розвитку власної податкової бази. [47, с. 35]

Намагаючись збільшити доходи бюджету, Міністерство фінансів Китаю запровадило систему розподілу доходів між центральними та місцевими органами влади. Останні почали збирати податки на своїх територіях і укладати довгострокові угоди про розподіл доходів із центральним урядом. У цих угодах обумовлювався загальний обсяг податкових доходів, який мав передаватися до центру, решта залишалася в розпорядженні регіонів. Така система створила міцний стимул для підтримки податкових і бюджетних реформ на регіональному рівні. Нова фінансова система забезпечувала потреби центрального уряду до середини 80-х років. За змін у економіці країни чинна на той час система розподілу податкових надходжень між бюджетами різних рівнів бюджетної системи вже не забезпечувала центральний уряд стійкими прибутками. Тоді останній запровадив планування щорічного збільшення податкових надходжень, а у випадку невиконання планового завдання керівництво податкових органів звільняли від виконання обов’язків (знімали з посад). Податкові органи прагнули продемонструвати виконання планових завдань хоча би на папері.

Провінційна влада, своєю чергою, прагнула приховати від центрального уряду левову частку своїх доходів.

Важливою складовою економічних реформ Китаю стала податкова реформа, яка здійснювалася у декілька етапів. Ця реформа була доволі складною, інколи її результати негативно впливали на економічний стан країни і платників податків. У 1979 р. державним підприємствам було дозволено не віддавати державі частину прибутку, було піднято ціни на сільськогосподарську продукцію та підвищено заробітну плату працівникам державних підприємств і організацій. Ці заходи призвели до значного бюджетного дефіциту 1979 і 1980 рр. [47, с. 40]

Продовженням реформи було замінення відрахувань від прибутку податком («робочим податком»), що відбувалося у два етапи. На початку 80-х рр. ХХ ст. державні підприємства були зобов’язані сплачувати податки, а потому підприємства здавали державі частину прибутку, який залишався, в такому співвідношенні: великі підприємства і компанії сплачували 55% прибутків, що залишилися, дрібні ж здійснювали відрахування відповідно до спеціальної таблиці. Друга частина зазначеного «замінення» датована жовтнем 1984 р., коли державні підприємства повинні були сплачувати 11 різноманітних податків, але їх уже позбавили обов’язку віддавати державі частину прибутку. [47, с. 42]

На іншому етапі (з грудня 1986 р.) запроваджено систему договірної відповідальності, відповідно до якої підприємства укладали контракт про сплату прибуткового податку і регулятивного податку залежно від рівня прибутку. Якщо ж державне підприємство не могло досягнути такого рівня прибутку, то воно повинно було сплачувати й інші податки за рахунок  власних коштів. У випадку перевищення обумовленого рівня прибутку  підприємства сплачували податки на пільгових умовах (тобто підвищувалася зацікавленість у отриманні прибутків). У 1989 р. із метою збільшення доходів уряду запланована нова податкова реформа практично розпочалася.

Державні підприємства були зобов’язані сплачувати, передусім, податок із доходів корпорацій, а після цього ще й віддавати частину своїх прибутків (тобто повернулися до того, що було раніше).

Далі, в 1994 р., ліквідовано систему «фінансового підряду», коли платежі з підприємств визначалися угодою між конкретними підприємством і місцевою владою; запроваджено систему окремого стягнення податків (фень шуй чжи), де участь брали як державні, так і місцеві органи влади; зменшено кількість податків; знижено ставку податку для великих і середніх підприємств (з 55% до 33%, а для спільних підприємств, що здійснюють свою діяльність у спеціальних економічних зонах, – 15%). Такі податкові зміни одразу призвели до зменшення податкових надходжень до бюджету і, відповідно, знижувався рівень бюджетних видатків, зростав бюджетний дефіцит і заборгованість Китаю (внутрішня і зовнішня). Проте така ситуація сприяла зростанню позабюджетних доходів, не включених до бюджету центрального уряду. Позабюджетні доходи в Китаї – це неподаткові надходження, які збирають місцеві уряди, різноманітні урядові агентства та інститути, а також державні підприємства. Як зазначають самі китайські дослідники, такі доходи з’явилися ще за часів планової економіки, але до 1978 р. вони були незначними. З того часу доволі незначні доходи держбюджету просто змушували державні організації шукати додаткові витоки власних доходів, оскільки на фінансування їх видатків закладалися також недостатні суми. Так, державні організації та підприємства почали створювати свої комерційні фірми чи підрозділи. Місцеві ж уряди запроваджували все нові податки і збори з населення та збільшували їх розміри [47, с. 46].

Центральний уряд певним чином упорядкував порядок збору позабюджетних доходів та їх розміри. Пекін змусив місцеві уряди відмовитися від окремих видів таких доходів і суттєво скоротив їх розміри.

Отже, після проведених реформ почали зростати позабюджетні витоки доходів місцевих органів влади. Регіональні органи влади отримали право на акумуляцію неподаткових доходів без відбиття їх у бюджеті, коли бюджетних доходів не вистачало для покриття видатків. У 1998 р. центральний уряд визнав незаконними близько 20 тис. видів спеціальних зборів, установлюваних різними департаментами [47, с. 46].

Проте, – як пише Лінь Шоанлінь, – збільшення позабюджетних і понадбюджетних доходів сприяє зростанню рівня корупції. Центральний уряд практично дозволяє окремим своїм організаціям і місцевим урядам беззаконно витрачати отримані ними доходи, що, зрештою, спонукає останніх відшуковувати нові можливості отримання грошей і використовувати їх на власний розсуд (доволі часто таке витрачання залишається далеким від ефективного). За різними даними, обсяг позабюджетних коштів у країні сягає 80%-90% державного бюджету.

Нині в Китаї також відбуваються певні реформи, спрямовані на врегулювання міжбюджетних проблем. Ці проблеми пов’язані з тим, що запланована децентралізація призвела до поглиблення міжрегіональних відмінностей, обмеження можливостей проведення перерозподілу та стабілізації податково-бюджетної політики в межах усієї держави.

До бюджетів місцевих органів Канади (ці бюджети становлять третій рівень бюджетної системи) належать бюджети муніципальних утворень, включаючи міста, села, тауншипи, графства і райони спеціального обслуговування. Складання бюджетів на місцевому рівні змінюється залежно від організації муніципальної влади (хоча уряд відповідної провінції може формулювати певні постійні процедури та особливості для муніципальних бюджетів).

Податкові доходи бюджетів регіонів Канади становлять дещо більше 40% усіх державних доходів, податкові доходи муніципалітетів – 10%. Цікаво, що ці податкові надходження поділяють на доходи, отримувані як складник федеральних податків (податку на доходи фізичних осіб, на доходи корпорацій, на природні ресурси, акцизи тощо), і на власні надходження.

Доходи муніципалітетів приблизно на 47% складаються за рахунок місцевих податків (щонайперше податків на нерухомість); майже стільки ж доходів формується за рахунок фінансових надходжень від провінцій (тобто трансфертів від бюджетів провінцій і територій, які становлять другий рівень бюджетної системи). [35]

Уряди провінцій Канади контролюють бюджети капіталовкладень органів муніципальної влади, їх запозичення та боргові зобов’язання. Це пов’язано з тим, що чимало питань муніципальних (місцевих) бюджетів, здійснення запозичень регульовано законодавством провінцій.

У окремих країнах доходи місцевих бюджетів формуються по-різному.

Наприклад, доходна частина бюджетів штатів і органів місцевого самоврядування в США формується за рахунок п’яти джерел (ці витоки, своєю чергою, утворюють п’ять загальних груп прибутків): 1) податкові надходження; 2) неподаткові збори та платежі; 3) федеральна допомога; 4) виплати до страхових фондів; 5) прибутки від діяльності комунальних служб і продажу винно-горілчаних виробів. Водночас податкові надходження становлять приблизно 50% місцевих і регіональних бюджетів, доходи від продажу спиртних напоїв, рента за користування об’єктами державної власності, дивіденди тощо – 20%, федеральна допомога – 13%. Базис бюджетів штатів становлять податки на продаж (споживання) або ж податки з обігу, а місцевих бюджетів – податки на власність. Зрештою ж, бюджети штатів і місцеві бюджети США є досить самостійними, федеральні органи влади не уповноважені прямо контролювати бюджети штатів, а влада штатів, відповідно, не звітує перед федерацією про стан бюджетів і фінансів. [35]

Висновки до РОЗДІЛУ 1. Таким чином, оцінка доходної бази місцевого бюджету є основою для кращого розуміння поточної фінансової ситуації, показником ефективності управління бюджетними ресурсами та індикатором інвестиційної привабливості для потенційних інвесторів. З огляду на це процес виконання місцевих бюджетів стає найважливішим етапом бюджетного процесу

Місцеві бюджети в багатьох країнах світу близькі за своєю структурою та призначенням. Проте кожна держава по-своєму розв’язує питання правового регулювання відносин та дій, пов’язаних із місцевими бюджетами. При цьому спільним залишається те, що фінансові (бюджетні) операції щодо складання, розгляду, прийняття, виконання місцевого бюджету та контролю за його виконанням є об’єктом бюджетних правовідносин. Правовому регулюванню цих відносин приділено значну увагу, позаяк публічні фінанси завжди перебувають під «пильним наглядом» законодавця.

Розділ 2. АНАЛІЗ ФОРМУВАННЯ І ВИКОНАННЯ МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ НА ПРИКЛАДІ БЮДЖЕТУ Луганської області

2.1. Характеристика соціально-економічного  стану Луганської області

Програму економічного і соціального розвитку Луганської області на 2012 рік та пріоритетні напрями роботи на 2013 роки (далі – Програма) розроблено відповідно до положень Програми економічних реформ на 2010 - 2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава», яка затверджена Указом Президента України від 27.04.2011 № 504/2011 та Стратегії економічного і соціального розвитку Луганської області на період до 2015 року, затвердженої рішенням обласної ради від 25.09.2008 № 24/10, Прогнозу економічного і соціального розвитку України на 2012 рік та основних макропоказників економічного і соціального розвитку України на 2013 і 2014 рік, схвалених постановою Кабінету Міністрів України від 31.08.2011 № 907 зі змінами затвердженими постановою Кабінету Міністрів від 28.11.2011 № 1216, регіональних цільових програм (Додаток А, Б).