Российская модель бюджетно-налоговой политики

— утверждение принципа территориальной справедливости как приоритетного [8].

Наибольшее развитие кооперативная модель получила в Германии.

Конкурентная модель в большей степени способствует экономической эффективности, кооперативная же направлена на бюджетное выравнивание региональных диспропорций, т.е. на территориальную справедливость.

Необходимость решать общенациональные задачи (национальная оборона, развитие общенациональной инфраструктуры, масштабные социальные проекты и т.д.), нивелировать межрегиональную дифференциацию делает более адекватной кооперативную модель бюджетного федерализма, тогда как для обеспечения устойчивых темпов экономического роста, учета местной специфики в организации общественного сектора следует предпочесть конкурентную модель (табл. 1).

Таблица 1.

Сравнительная характеристика конкурентной

и кооперативной моделей бюджетного федерализма

 

Отметим, что в чистом виде не существует ни кооперативных, ни конкурентных моделей. С одной стороны, невозможно сформировать единые правила игры всеобъемлющими, всегда останутся субъекты, для которых сделают определенные допущения и/или дополнения, следовательно, возникнет конкуренция за особые условия в общенациональных правилах. С другой стороны, даже абсолютно независимым друг от друга и от федерального центра субъектам федерации придется вести переговоры по установлению правил игры, затрагивающих интересы государства в целом.

Таким образом, говоря о конкурентной или кооперативной модели бюджетного федерализма в какой-либо стране, необходимо учитывать, что речь идет о преобладании того или иного принципа в построении межбюджетных отношений. В этой связи представители конкурентной или кооперативной модели — это не «чистые» типы, а страны, где два этих принципа наиболее ярко выражены.

 

2.2. Анализ российской  модели бюджетного федерализма 

Рассмотрим российскую модель бюджетного федерализма в разрезе представленных выше параметров (расходных обязательств, налоговых полномочий и финансовой помощи) и выясним особенности ее построения и функционирования.

Расходные обязательства. Количественная оценка распределения расходных обязательств по уровням бюджетной системы говорит о практически равном участии центра и регионов в формировании расходной части консолидированного бюджета страны, и эта пропорция стабильна во времени. Незначительное снижение доли расходов консолидированных бюджетов субъектов федерации в консолидированном бюджете страны в 2009—2010 гг. было обусловлено негативным влиянием финансового кризиса на бюджетные пропорции (табл. 2).

Качественная оценка расходных обязательств, исходящая из предположения, что предоставление права расходования средств не всегда предполагает права распоряжения, говорит о снижении количества функций, возложенных на федеральный уровень, в цепочке «нормативно-правовое регулирование — обеспечение финансовыми средствами — исполнение государственных функций». Для региональных и местных властей ситуация противоположна: они мало участвуют в нормативноправовом регулировании, но на стадиях финансового обеспечения и исполнения их роль соразмерна с нормативно-правовой ответственностью.

Таблица 2.

Динамика доли расходных обязательств субъектов

Российской Федерации в 1995–2010 гг., % [10]

 

Социальная сфера ответственности — яркий пример рассогласованности расходных обязательств по уровням бюджетной системы. Основная часть социальных обязательств (образование, здравоохранение, социальная политика) возложена на субфедеральные бюджеты, в совокупных расходах которых они занимают половину, при этом нормативно-правовое регулирование социальных вопросов и установление стандартов в этой сфере государственной ответственности является прерогативой центра федерации (рис. 1).

Рис. 1. Структура распределения социальной ответственности между федеральным и региональными уровнями, в % [10]

 

Характеристика расходных обязательств дает представление о тяготении российской модели бюджетного федерализма к кооперативной с акцентом на доминировании централизованного управления:

• недостаточно четкий перечень расходных полномочий каждого уровня бюджетной системы;

• широкое распространение принципа «совместного решения»;

• передача федеральных обязательств нижестоящим уровням без подкрепления их финансовыми средствами;

• базирование расходования средств на стандартах, установленных центром [8].

Структурная незавершенность распределения расходных обязательств — нечеткость перечня расходных полномочий — выражается в преобладании государственной деятельности, находящейся в сфере совместного ведения различных уровней власти. При такой расплывчатой иерархии происходит размывание ответственности между уровнями государственного управления при оказании общественных услуг населению и, как следствие, распространение дестабилизирующих бюджетную систему неформальных практик.

Налоговые полномочия. В целях анализа налоговых полномочий рассмотрим структуру консолидированного бюджета Российской Федерации и его динамику за ряд лет (табл. 3).

Таблица 3.

Динамика доли доходных полномочий субъектов РФ, % [10]

В сфере доходных полномочий рассматриваемый период четко делится на три подпериода. Если в 1995—1999 гг. наблюдался рост доли консолидированных бюджетов субъектов федерации в консолидированном бюджете РФ, то начиная с 2000 г. роль субфедеральных бюджетов в формировании консолидированного бюджета сокращается, а изменение структуры консолидированного бюджета страны с 2008 г. спровоцировано влиянием финансового кризиса, обусловившего снижение доходов федерального бюджета. При этом темпы сокращения налоговых полномочий (14%) выше, чем темпы снижения расходной нагрузки (10%).

В настоящее время в российской налоговой системе, в сущности, по всем налогам и налоговая база, и налоговые ставки, а также практически все иные элементы налога определяются федеральным законодательством. Права субъектов федерации и органов местного самоуправления сводятся к корректировке налоговой ставки в пределах, установленных центром.

Для России всегда был характерен высокий уровень централизации, в том числе в сфере налоговых полномочий. Некоторое исключение составлял относительно короткий период начала 1990-х годов, неудачный опыт которого породил обратную тенденцию к усилению федеральной составляющей в налоговой сфере. Эффект от централизации оценивается при использовании показателя бюджетной обеспеченности, так как с его помощью можно охарактеризовать доходные возможности субъектов в рамках сложившейся системы распределения налоговых полномочий.

Бюджетная обеспеченность регионов Северо-Западного федерального округа (СЗФО) в начале периода перевеса налоговых полномочий в сторону центра (2000—2002 гг.) характеризуется значительной дифференциацией — 8 регионов из 11 не могут достичь даже среднероссийского уровня бюджетной обеспеченности. Но с 2007 г., когда процессы централизации практически завершены, модель бюджетного федерализма становится более или менее устоявшейся и не подвергается кардинальным изменениям; картина меняется на противоположную: 7 субъектов «перешагивают» границу среднего по России показателя бюджетной обеспеченности и дифференциация уже не кажется столь глубокой [10].

Централизованное управление, близкое нам исторически, выраженное в смещении акцентов в системе распределения налоговых полномочий в сторону центра федерации, привело к снижению различий в доходных возможностях субфедеральных бюджетов. Регламентирование правил, не идущих вразрез со сформировавшимися принципами бюджетной модели, дало в итоге положительный эффект.

Систематизация характеристик налоговых полномочий дает основания для констатации факта тяготения российской модели бюджетного федерализма к кооперативной:

• жестко унифицированная налоговая система;

• широкое использование расщепляемых налогов;

• превалирование в перечне налогов федеральных по сравнению с региональными и местными.

Финансовая помощь. Структура финансовой помощи соответствует представлению о ней в кооперативной модели бюджетного федерализма: проведение активной государственной политики горизонтального выравнивания, преобладание нецелевой федеральной финансовой поддержки.

Масштабная централизация налоговых полномочий и завышенные расходные обязательства субъектов провоцируют несбалансированное состояние бюджетной системы. Подобная несогласованность не сглаживается финансовой помощью, о чем свидетельствует показатель компенсации, размер которого за семнадцать лет (1995—2011 гг.) уменьшилась в 3,2 раза (рис. 2).

Рис. 2. Характеристика финансовой помощи по показателю компенсации

Далеко не всегда снижение федеральной финансовой поддержки субфедеральных бюджетов вызвано улучшением их состояния. Например, ни один из субъектов СЗФО за 10 лет (2001—2010 гг.) не показал устойчивого профицита регионального бюджета, но помощь им в эти годы снижалась. Стабильный перечень регионов-получателей федеральных трансфертов — еще одно свидетельство того, что система предоставления финансовой помощи не упорядочена и сглаживания дисбаланса бюджетной системы с помощью трансфертного механизма не происходит.

Сложившийся порядок функционирования механизма оказания финансовой помощи наполнил его следующим содержанием:

• отведение большой роли горизонтальному выравниванию;

• сложно выстроенная система финансовой помощи;

• преобладание нецелевой финансовой поддержки.

Преодоление несбалансированности российской бюджетной системы не должно сводиться к простому покрытию дефицитов региональных бюджетов, переложению расходной ответственности с одного уровня бюджетной системы на другой или незначительным налоговым корректировкам. Поиск решений накопившихся проблем должен носить системный характер, и понимание того, по каким принципам, конкуренции или кооперации, построена модель бюджетного федерализма, даст возможность проведения адекватных и успешных реформ [10].

Таким образом, можно сделать вывод, что сформировавшийся к середине девяностых годов странный гибрид централизованной системы выделения средств и значительной политической децентрализации, когда стиль взаимоотношений между федеральными и региональными властями определялся в процессе неформального торга, в дальнейшем сменился центростремительными тенденциями бюджетного процесса, отсутствием субнациональной автономии как в финансовом, так и в политическом аспектах.

Стремление построить в начале девяностых годов в нашей стране модель бюджетного федерализма, основанную на принципах конкуренции, не увенчалось успехом в силу чуждости объявлявшихся принципов характеристикам сложившейся в стране системе межбюджетных отношений.

Дальнейшие нововведения и перемены привели к переходу бюджетной модели в рамки кооперативной концепции с уклоном к построению взаимоотношений федерального центра и регионов, основанных преимущественно на принципах централизации. Но это не отменяет необходимость совершенствования межбюджетных отношений в стране, что является предметом расширяющихся научных исследований и рациональной практики.

2.3. Модернизация  бюджетно-налоговых взаимоотношений  региона и федерального центра 

В России на сегодняшний день сложилась противоречивая и экономически неэффективная модель разграничения и распределения налогов между бюджетами разных уровней. Это привело к усилению зависимости региональных бюджетов от федерального центра и его трансфертов. При этом бюджеты субъектов Федерации получают меньше половины налоговых платежей, формируемых на подведомственной им территории. Учитывая, что собственная доходная база бюджетов субъектов РФ обеспечивается в большинстве регионов лишь на 30-50% их расходных обязательств, а остаток ресурсов формирует за счет межбюджетных трансфертов. В итоге это приводит к снижению заинтересованности регионов в развитии собственной налоговой базы и повышении эффективности реализации налогового потенциала. Решение этой проблемы требует пересмотра системы распределения налоговых источников доходов по бюджетной «вертикали», что, в свою очередь, предполагает необходимость модернизации существующей модели бюджетно-налоговых отношений [6].

Действующая система межбюджетных отношений ориентирована на сбалансированность бюджетной системы РФ, прежде всего, в краткосрочном периоде, что решается в основном за счет роста количества и объема межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, и как следствие - рост числа дефицитных бюджетов. Так, по итогам исполнения региональных бюджетов РФ число дотационных взросло с 40 в 2007 г. до 73 - в 2014 г., т.е. в РФ на сегодняшний день 84% регионов требуют дотаций для решения проблемы сбалансировнности. Недостаток сложившейся модели бюджетно-налоговых отношений в России заключается и в том, что при разграничении налогов по уровням бюджетной системы к федеральным отнесены основные виды налогов фискального характера (НДС, акцизы, и др.) За региональными и местными бюджетами закреплены налоги, не имеющие существенного фискального значения для соответствующих бюджетов. Их удельный вес не превышает 15-20% всех доходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации. Это вызывает необходимость в регулировании бюджетов путем нормативных отчислений от федеральных регулирующих налогов. Это привело к тому, что внутри субъектов РФ растет централизация средств на региональном уровне, сокращается собственная доходная база регионов, увеличивается их дотационность. К сожалению, существенно не улучшила ситуацию и реализация Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах российской федерации и муниципальных образованиях до 2013 года, принятая Правительством РФ в августе 2009 г. Поэтому действующая налоговая система и налоговое законодательство, модель бюджетно-налоговых отношений требуют серьезной корректировки. Основной целью модернизации бюджетно-налоговых отношений в РФ представляется переход к такой ее модели, при которой регионы будут стремиться к расширению собственной доходной базы. Одним из эффективных способов стимулирования регионов к расширению собственных источников доходов является изменение пропорций налоговых отчислений от регулирующих налогов в бюджеты разных уровней в пользу субъектов РФ. Ориентация на большее ресурсное самообеспечение, как показывает практика, служит мощным стимулом деятельности региональных органов власти и органов местного самоуправления по развитию экономического потенциала территорий. При составлении регионального бюджета его доходная структура должна быть полностью (или хотя бы в существенной мере) подконтрольна исполнительной власти субъекта Федерации. Такая ориентация бюджетной политики дает возможность обеспечить экономическую независимость территориальных бюджетов. Поскольку, чем больше территориальные бюджеты зависят от внешних источников доходов, тем ощутимее постороннее влияние на них.