Внешний долг РФ, структура, управление

  На  протяжении всего XIX в. и в начале XX в. расходы государства превышали  его доходы. Во второй половине XIX в. правительство активно финансировало  строительство железных дорог, а также выкупало в казну частные линии. Стремясь сгладить влияние экстраординарных расходов на структуру бюджета, оно разделяло бюджет на обыкновенный и чрезвычайный. Первый пополнялся из традиционных источников доходов (налоги, акцизы и пр.), доходную часть второго на 90% составляли средства, полученные от внутренних и внешних займов. Именно заемные средства шли на финансирование строительства железных дорог, ведение войн и борьбу со стихийными бедствиями. При благоприятной ситуации часть чрезвычайного бюджета шла на покрытие расходов по оплате государственных займов. В основном же, платежи по займам (проценты и погашение) осуществлялись за счет обыкновенного бюджета.

  Основу  государственного долга составляли долгосрочные займы, которые могли  заключаться на достаточно длительные сроки — 50-80 лет.

  Также существовало формальное определение  внутренних и внешних займов. Первые ориентировались на иностранного покупателя и обращение за границей. Вторые были рассчитаны на российский рынок. Данное деление не имело никакого экономического значения, так как никаких ограничений на покупку иностранных выпусков для российских подданных и внутренних иностранцев не существовало.

  В 1906 г. в Основном законе имелась статья 114: “При обсуждении государственной  росписи не подлежат исключению или сокращению назначения на платежи по государственным долгам и по другим принятым на себя Российским Государством обязательствам”. Законодатели заранее пресекали соблазн нарушить одно из основных правил рынка — платить вовремя и полностью.

  Российское  правительство в результате длительных усилий сумело создать репутацию  надежного заемщика, который действует  на рынке аккуратно, не злоупотребляя  своим государственным статусом.

  Заимствование финансовых ресурсов использовалось с  разными целями, и далеко не всегда для реализации какого-либо конкретного проекта. Интересы финансовой стабильности, пусть даже в краткосрочном периоде, имели первостепенное значение. Это позволяло следовать выработанной экономической политике, не меняя ее курса.

  В соответствии с мировой практикой  закупку машин и оборудования на Западе Советский Союз осуществлял, как правило, на условиях фирменного и банковского кредита; с начала 80-х гг. в кредит стали закупаться товары широкого потребления и продовольствие (для насыщения дефицитного внутреннего рынка необходимыми продуктами питания и потребительскими товарами).

  Основная  особенность фирменных и банковских кредитов промышленно развитых стран  состояла в том, что привлекались и погашались они на обычных рыночных условиях, обычно на кратко- и среднесрочной основе, причем исключительно в денежной форме, т.е. в свободно конвертируемой валюте, которую Советский Союз зарабатывал за счет экспорта за рубеж сырья, главным образом нефти и газа, или за счет новых кредитов. И даже столь популярные с конца 70-х гг. так называемые компенсационные кредиты, погашение которых предусматривалось продукцией предприятий, закупленной в кредит, в своем большинстве также выплачивалось экспортной выручкой от нефти и газа. Это лишь укрепляло зависимость страны от уровня мировых цен на эти товары и курса доллара США.

  Первые  внешние заимствования Советский  Союз осуществил во времена хрущевской «оттепели», но они были несущественны. Перелом в политике внешних заимствований  в СССР наступил в 1985 г., после прихода к власти М. С. Горбачева.

  Одновременно  Советский Союз сам являлся кредитором, развивая внешнеэкономические связи  и сотрудничество по линии экономического и технического содействия, а также  в рамках военно-технического сотрудничества. Среди более чем 50 стран, получавших советские кредиты, преобладали государства, помощь которым оказывалась по политическим и военно-стратегическим соображениям. Важнейшая особенность советских кредитов состояла в том, что они не только предоставлялись в товарной форме, но и погашались в основном в товарной форме, как правило, продукцией местного производства, в лучшем случае – продукцией построенных при помощи СССР предприятий. Другая особенность кредитной помощи СССР заключалась в том, что предоставлялись кредиты на исключительно льготных для страны-заемщика условиях: на 10-15 лет и 2,5-4% годовых.

  Таким образом, из-за существенных различий позиций СССР как международного должника и как международного кредитора  результаты предоставления советских  кредитов (проценты и погашение) практически не могли использоваться для выполнения обязательств по полученным западным кредитам. 
 
 
 
 
 
 
 

1.3 Управление внешним долгом 

Задача  политики в области управления задолженностью состоит в обеспечении положительного эффекта от внешнего финансирования, не создавая при этом сложных проблем стабилизации макроэкономической сферы и платежного баланса.

Эффективное управление внешним долгом включает три взаимосвязанные задачи:

1. Определение временного профиля  по обязательствам страны в рамках обслуживания внешнего долга.

2. Прогнозирование ожидаемых чистых  экспортных поступлений, возможных  новых внешних займов и прочих  видов финансирования, достаточных  для обслуживания внешнего долга.

3. Прогнозирование внутренних налоговых  поступлений. Проектируемые государственные доходы должны быть достаточными для обеспечения в местной валюте эквивалента обязательств государства по обслуживанию внешнего долга. Сложности со сбором налогов и адекватным обеспечением прочих видов государственных расходов могут серьезно ограничивать способность правительства обслуживать внешний долг. Наряду с вышеуказанными задачами правительство должно использовать возможности выплаты своих долгов раньше срока или их рефинансирования на благоприятных условиях.

Заемную политику правительства следует рассматривать в контексте макроэкономической политики. Как свидетельствует мировая практика, долговые проблемы редко возникают в странах, где проводится такая экономическая политика, при которой основные экономические переменные — особенно процентные ставки и валютный курс — отражают реальные экономические соотношения, где правительства подкрепляют свою инвестиционную программу эффективными мерами по мобилизации бюджетных ресурсов и повышению внутренних сбережений.

Эффективное управление внешним долгом включает три специфических взаимосвязанных процесса:

1. Выбор подходящего вида финансирования.

2. Решение о размере заимствования.

3. Создание системы статистики  внешнего долга (ведение полной  и своевременной отчетности о  существующем долге страны).

В условиях ограниченности финансовых ресурсов страна-заемщик должна выбрать из имеющихся источников внешнего финансирования наилучшую комбинацию, которая удовлетворяла  бы как потребностям отдельных финансируемых  проектов, так и экономики страны в целом. Необходимо учитывать, что льготные кредиты доступны лишь беднейшим развивающимся странам. Максимальную выгоду из льготного финансирования можно извлечь, если комбинировать его с другими типами кредитования.

Объем привлекаемых внешних займов для любой страны определяется двумя факторами: во-первых, сколько иностранного капитала страна может эффективно поглотить; во-вторых, какой объем долга она может обслуживать без риска возникновения проблем с внешними платежами. Каждый из двух факторов будет зависеть от эффективности общего экономического управления.

Управление  рисками, связанными с колебаниями  сырьевых цен, валютных курсов и мировых  процентных ставок, является частью управления внешним долгом. Например, в ситуации, когда экспортная выручка поступает в долларах США, а ее внешние долги должны быть выплачены в йенах, падение курса доллара по отношению к йене увеличит долговые обязательства страны-должника. Такая же проблема может возникнуть в связи с плавающей процентной ставкой по кредитам: повышение евродолларовых ставок приведет к увеличению долгового бремени страны. Понижательная тенденция цен на сырье для страны, где сырьевой экспорт — основной источник валютных поступлений, также создаст трудности с обслуживанием долга.

Традиционно управление рисками осуществлялось методами и инструментами, отличными от рыночных. Риски, связанные с изменениями процентных ставок, перекладывались с кредиторов на заемщиков путем замещения кредитных контрактов с фиксированными ставками контрактами с плавающими ставками. Страхование валютного риска осуществлялось путем форвардных сделок, но это применялось лишь к краткосрочным контрактам. В качестве механизма сглаживания амплитуды ценовых колебаний использовались меры компенсационного финансирования при неблагоприятных последствиях ценовых изменений, предпринимались попытки стабилизации мировых цен с помощью товарных соглашений. Подобные схемы оказались неудовлетворительными.

Информация  о внешнем долге и платежах в счет обслуживания долга имеет  большое значение для повседневного управления валютными операциями, внешним долгом и планирования стратегии иностранных заимствований. На уровне наибольшей детализации эта информация позволяет правительству обеспечивать своевременный расчет с кредиторами. На более агрегированных уровнях данные задолженности необходимы для оценки текущих потребностей в иностранной валюте, прогнозирования будущих обязательств по обслуживанию долга, оценки последствий дальнейших иностранных заимствований и управления внешними рисками.

Статистические данные по внешнему долгу включают подробную информацию о каждом кредитном соглашении и графике будущих платежей по его обслуживанию, показатели использования займа и обязательства по обслуживанию долга. На основании этой статистики готовится исходная информация для государственного бюджета и для проектировок платежного баланса.

Основными классификационными категориями являются долгосрочный и краткосрочный долги  и использование кредита МВФ. Государственный и гарантированный  государством долг подразделяется по типам кредиторов, поскольку Всемирный банк собирает статистику по долгу частного сектора, гарантированному правительством страны-заемщика отдельно по каждому предоставленному кредиту. Данные о частном негарантированном долге собираются только в агрегированном виде. Данные о краткосрочном долге в рамках системы отчетности должников не собираются, и сотрудники Всемирного банка делают на базе данных Банка международных расчетов о заграничных активах банков свои оценки краткосрочного долга страны, по которой отсутствует соответствующая информация из страны.

Показатели  внешнего долга должны согласовываться  со счетами национального дохода, платежного баланса и государственных  финансов. В целях гармонизации данных платежного баланса с данными  государственного управления внешнего долга МВФ разработал принципы составления Международной инвестиционной позиции (МИП). Данные МИП вместе с данными платежного баланса являются двумя наиболее важными наборами данных по внешнему сектору.

Управление  внешним долгом представляет собой сложный аспект государственной административной деятельности, поскольку требует взаимодействия различных звеньев правительства, отвечающих за конкретные, специализированные области. Цель управления долгом состоит в создании условий использования имеющихся возможностей внешнего финансирования, не порождая будущих проблем с платежным балансом или государственным бюджетом.

В целях урегулирования проблем процесса управления внешним долгом необходимо создать определенный механизм выработки  стратегии управления долгом и контроля за ее осуществлением.

Функции управления внешним долгом могут  быть закреплены за тремя специализированными  отделами: статистическим, контрольным  и отделом внешнего финансирования.

Статистический  отдел собирает информацию о совокупной внешней задолженности. Отдел контроля оценивает способность страны обеспечить будущие платежи по обслуживанию долга. Отдел внешнего финансирования определяет оптимальный тип заимствования в конкретной ситуации.

Каждая  страна определяет местонахождение этих отделов в структуре правительства. Мировая практика выработала ряд вариантов.

Так, статистический отдел чаще всего  размещается в министерстве финансов или центральном банке. Выбор  министерства финансов привлекателен  тем, что именно здесь необходимо осуществлять детальный мониторинг займов, погашаемых из государственного бюджета или предоставленных под гарантию правительства. В функции отдела входит составление графиков Платежей по обслуживанию долга, на основании которых составляются ежемесячные перечни подлежащих уплате платежей. Этот перечень используется бюджетным управлением министерства финансов для оценки совокупных поступлений и платежей за месяц.

Такой подход целесообразен в случае, если основную часть внешнего долга составляют займы центрального правительства. Если же внешний долг частного сектора и государственных предприятий имеет значительные размеры, то основную статистическую службу следует создавать в центральном банке, которому проще регистрировать заемные операции предприятий, одновременно получая информацию по задолженности центрального правительства от министерства финансов. Например, в Бразилии, Испании, на Филиппинах — в странах с большой внешней задолженностью частного сектора, ведущее статистическое звено управления внешним долгом находится в центральном банке.