Налоговая политика

Гибкость налоговой системы  определяется тем, насколько оперативно она может изменяться в зависимости  от экономической ситуации в стране. Это свойство определяет возможность  использования налоговой системы  как инструмента активного регулирования  экономики. В теории известен следующий  вариант налоговой политики, направленный на сглаживание экономических циклов и смягчение негативных последствий  кризисов. На “пике” подъема экономики  рекомендуется сдерживание экономического роста с помощью повышенного  налогообложения, а в момент депрессии - его стимулирование путем снижения налоговых ставок и предоставления дополнительных льгот.

Задачей государства является построение такой налоговой системы, издержки, функционирования которой  были бы минимальны в расчете на 1 руб. собранных налогов. При этом выделяются два вида издержек –  прямые и косвенные. Прямые издержки представляют собой расходы на содержание государственных налоговых органов - приобретение оборудования, выплату  заработной платы и т.п. Они ежегодно утверждаются в составе бюджетных  расходов. Хотя содержание современной  налоговой службы является достаточно дорогостоящим, прямые издержки обычно составляют доли процента от суммы  собранных налогов.

Уровень прямых и косвенных  издержек определяется множеством факторов, прежде всего структурой налоговой  системы, ее стабильностью, технической  оснащенностью налоговых органов, подготовленностью налогоплательщиков к ведению налогового учета. Чем  больше налогов взимается в стране, тем выше, при прочих равных условиях, затраты на содержание налоговой  системы. На объем издержек влияет и  качество налогового законодательства. Если законом предусмотрено большое  количество льгот для различных категорий налогоплательщиков, косвенные издержки будут расти вследствие поиска “лазеек” для ухода от налогов. Нечеткость налогового законодательства порождает массу споров и судебных разбирательств, в результате чего не только возрастают прямые и косвенные издержки, но и ухудшает общий экономический климат в стране.

Налоги могут вводиться  или отменяться только на основе законов, поэтому установление новых налогов - это длительный процесс. Его можно  условно разделить на ряд этапов, которые характеризуют так называемые лаги (периоды запаздывания) налоговой  политики. Первый лаг - законодательный - связан с разработкой законопроекта  о введении налога, его рассмотрением  и утверждением в парламенте. Исполнительный лаг начинается с момента принятия соответствующего закона и связан необходимостью организации взимания налога. В этот период осуществляется подготовка инструкций и других подзаконных актов для  налоговой службы, разъяснение порядка  взимания налога, в случае необходимости - расширение персонала налоговых  органов и его дополнительная подготовка, а также определение  круга налогоплательщиков и их информирование о порядке и сроках уплаты налога. С момента введения нового налога до реального перечисления денег  в бюджет также проходит определенное время - финансовый лаг. Поступление  налоговых платежей в бюджет осуществляется не непрерывно, а с определенной периодичностью. Продолжительность  финансового лага определяется налоговым  периодом. Она существенно сокращается, если налог перечисляется в бюджет авансовыми платежами. Наконец, после  внесения всех обязательных платежей налоговой службой проводится проверка правильности их исчисления, определяется сумма недоимок, корректируется прогноз  налоговых поступлений на следующий  период. Этот последний лаг называется контрольным.

Наличие временных лагов  препятствует использованию налоговой  политики как инструмента сглаживания  экономических циклов. Их продолжительность  очень трудно прогнозировать, а значит нельзя точно определить, на какую стадию экономического цикла придется введение нового налога.

Другая трудность применения налогов как инструмента конъюнктурной  политики связана с их влиянием на ожидания налогоплательщиков. Любые  действия государственных органов  порождают в обществе определенные рациональные ожидания. Заявление о  планируемом введении новых или  увеличении существующих налогов побуждает  плательщиков искать способы снижения налогового бремени. Например, собственники капитала предпримут меры по выведению  капитала в страны с низким уровнем  налогообложения и более предсказуемой  экономической политикой, что негативно  скажется на объеме внутренних инвестиций, а значит и темпах экономического роста. Характер ожиданий во многом определяется доверием общества к политике правительства. Если уровень политического доверия  невелик, люди постараются заранее  обезопасить себя от внезапных изменений  в налоговой политике, которые, по их мнению, могут наступить в любой  момент. В результате искажается структура  экономики, снижается эффективность  и определенность налогового регулирования.

Сказанное не означает, что  налоги в принципе не могут использоваться как инструмент регулирования конъюнктуры. В теории известен эффект так называемой автоматической стабилизации, который  основан на объективных изменениях налоговой базы. Он не предполагает изменения налогового законодательства для увеличения или сокращения налоговых  поступлений на различных стадиях  цикла. Эффект автоматической стабилизации характерен для прогрессивных налогов. Когда экономика вступает в фазу кризиса, доходы граждан и предприятий  сокращаются. Если налоговая система  имеет прогрессивный характер, возрастет  доля доходов, облагаемых по минимальной  ставке. В результате снизится средняя  ставка их обложения. Обратный эффект будет достигаться при росте  доходов на повышающей стадии экономического цикла.

Государство может проводить  эффективную налоговую политику только в условиях политической стабильности и общественного доверия к его действиям. В связи с этим большое значение имеет четкое, полное и понятное ее законодательное обеспечение. В демократическом обществе граждане должны иметь возможность контролировать функционирование налоговой системы, порядок формирования и распределения доходов государства, вносить предложения по совершенствованию налогообложения через своих представителей в законодательных органах власти.

Политический контроль за функционированием налоговой системы необходим в связи с существованием групп особых интересов, которые могут получать выгоды от отмены или введения налогов в ущерб другим налогоплательщикам, используя сильное парламентское лобби. Не менее важно контролировать расходную часть бюджета государства. Если государственные расходы завышены, предпочтение будет отдано такой структуре налоговой системы, при которой гражданам сложно определить размер своих налоговых платежей. Если платежи по прямым налогам каждый может точно рассчитать, то оценить сумму уплаченных косвенных налогов (НДС, акцизы, налог с продаж и т.п.), включенных в цену товара, очень трудно. В демократических странах налоговая система строится на основе баланса общественных интересов, и не должна дискриминировать отдельные группы налогоплательщиков в пользу сильных групп влияния.

Налоговая система выступает  главным инструментом воздействия  государства на развитие хозяйства, определения приоритетов социального  и экономического развития. Поэтому  необходимо, чтобы налоговая система  России была адаптирована к новым  общественным отношениям, соответствовала  мировому опыту.

Функции системы  налогообложения

В экономической литературе функции обычно рассматриваются  по отношению к налогу как таковому. Данная трактовка некорректна с  методологических позиций, поскольку  налог как экономическая категория  – сугубо теоретическая субстанция, вырабатываемая сознанием для представления  о движении перераспределяемой стоимости  при формировании фонда общегосударственных ресурсов. Экономическая категория как таковая не выполняет определённых функций. В ней заложен экономический потенциал, т.е. общественное предназначение – выражать ту или иную совокупность воспроизводственных отношений. Теоретически потенциал налога как экономической категории реализует система налогообложения, которой и свойственны определённые функции. Данная совокупность отношений является также теоретизируемой областью научных знаний, однако, эта теория, основывающаяся на умозаключениях о закономерностях воспроизводственных процессов. Система налогообложения, принятая законодательством, - это практический инструмент перераспределения доходов потенциальных налогоплательщиков, следовательно, именно действующая система налогообложения даёт представление о полноте использования присущих налогообложению функций, т.е. о роли налоговой системы. Эта роль зависит от объективных и субъективных факторов, что отражено на рис. 1⁹.

Положения о функциях системы  налогообложения до настоящего времени  составляют предмет научных дискуссий. В экономической литературе приводятся самые различные трактовки налоговых  функций. Казалось бы, какое отношение  имеет теоретическое осмысление функционального предназначения системы  налогообложения для практики? Не всё ли равно, какими будут функции, главное – наполнить казну  государства. Эволюция налогообложения  даёт на этот вопрос  чёткий ответ  – от ориентации на ту или иную функциональную сторону процесса или явления  зависит экономическое положение  страны, состояние бизнеса и уровень  благосостояния отдельных граждан. Если принятая в законе система налогообложения  не сориентирована на реализацию внутреннего  потенциала экономической категории  «налогообложение», то в конечном итоге  роль такой системы окажется негативной, несмотря на все репрессивные меры налоговых администраций по обеспечению  доходов бюджета страны.

Базовую основу функционального  проявления системы налогообложения  составляют функции финансов как  всеобщей экономической категории  распределения. Общепризнанными являются  две функции: распределительная  и контрольная. В рамках каждой из них формируется особая функциональная специализация налоговых отношений. Это составляет отправную методологическую основу для формулировки налоговых  функций. Функции системы налогообложения  – это, прежде всего теоретическое  предположение о том, что в  данных функциях проявится общественное предназначение налога как такового: обеспечивать доходы государства без  ущерба развитию бизнеса.

Однако теоретическое  определение функций ещё не означает, что именно в заданном ими направлении  будет действовать принятая в  законе налоговая система. Функциональную ёмкость системы налогообложения, принимаемой в законе конкретной страны, задаёт не только наука, но и  практика.

В числе налоговых функций  учёные обычно называют: фискальную, экономическую, перераспределительную, контрольную, стимулирующую, регулирующую. Эти функции приводят как в полном, вышеназванном перечне, так и в компоновке отдельных из них. Из числа налоговых функций сразу же следует исключить экономическую функцию. Налогообложение – экономическая категория сама по себе. Формы её практического использования (виды налогов и условия их действия) раскрываются в экономической (финансовой) сфере, её роль также определяется экономическими параметрами. Конечные цели налогообложения – обеспечить социально-экономические функции государства не в ущерб корпоративным и личным экономическим интересам. Следовательно, наделение налога экономической функцией есть простая тавтология его внутренней сути. В этом нет никакой необходимости и научного смысла.

Анализу содержательности трактовок функций системы налогообложения может способствовать рассмотрение позиций российских учёных, которые постоянно обращаются к исследованиям теоретических и практических проблем налогообложения. Л.П.Окунева даёт чёткую трактовку налоговых функций: фискальной и распределительной¹⁰. Неоднозначной по сравнению с названными функциями является позиция Д.Г. Черника «Функции налога – это проявление его сущности в действии, способ выражения его свойств»¹¹. Функция показывает, каким образом реализуется общественное назначение данной экономической категории как инструмента стоимостного распределения и перераспределения доходов. Отсюда возникает главная распределительная функция налогов, выражающая их сущность как особого централизованного (фискального) инструмента распределительных отношений.

Посредством фискальной функции  реализуется главное общественное предназначение налогов – формирование финансовых ресурсов государства, аккумулируемых в бюджетной системе и внебюджетных  фондах и необходимых для осуществления  собственных функций (оборонных, социальных, природоохранных и др.). Формирование доходов государственного бюджета  на основе стабильного и централизованного  взимания налогов превращает само государство  в крупнейшего экономического субъекта.

Другая функция налогов  как экономической категории  состоит в том, что появляется возможность количественного отражения  налоговых поступлений и их сопоставления  с потребностями государства  в финансовых ресурсах. Благодаря  контрольной функции оценивается  эффективность налогового механизма, обеспечивается контроль за движением финансовых ресурсов, выявляется необходимость внесения изменений в налоговую систему и бюджетную политику. Контрольная функция налогово-финансовых отношений проявляется лишь в условиях действия распределительной функции. Таким образом, обе функции в органическом единстве определяют эффективность налогово-финансовых отношений и бюджетной политики.

Осуществление контрольной  функции налогов, её полнота и  глубина в известной мере от налоговой  дисциплины. Суть её в том, чтобы  налогоплательщики (юридические и  физические лица) своевременно и в  полном объёме уплачивали установленные  законодательством налоги.

Распределительная функция  налогов обладает рядом свойств, характеризующих многогранность её роли в воспроизводственном процессе. Это, прежде всего то, что изначально распределительная  функция налогов  носила чисто фискальный характер. Но с тех пор, как государство  посчитала необходимым активно  участвовать в организации хозяйственной  жизни, в стране появилось регулирующее свойство, которое осуществляется через  налоговый механизм. В налоговом  регулировании стимулирующая подфункция, а также подфункция воспроизводственного назначения».

Функциональное предназначение системы налогообложения в целом  должно распространяться на все его  практические формы, если следовать  фундаментальным принципам налогообложения  и исходить сущностного содержания экономических категорий «налог»  и «налогообложение». Однако набор  конкретных налоговых форм (видов  налогов и условий управления ими) при разработке налоговой концепции  должен быть сориентирован на главную  цель – равномерное разложение фискальной и регулирующей нагрузки между плательщиками  и территориями. Иными словами, между  группами прямых и косвенных налогов  должно быть установлено максимально  возможное равновесие. Косвенные  налоги преследуют фискальные цели, а  прямые налоги – стимулирующие цели. Более того, функционирование каждого  вида налога должно быть организовано (организовать – значит определить в законе экономически обоснованную налоговую концепцию в рамках конкретного налога и обеспечить ей соответствующее методическое оформление в инструктивных положениях к  закону), так, чтобы обеспечивалось относительное равновесие фискальной и регулирующей налоговых функций. Это достигается установлением  оптимального соотношения прямых и  косвенных налогов.