Организация налогового контроля в РФ

3. Оценка эффективности налоговых проверок по уплате налогов налогоплательщиками

3. Методики  оценки эффективности контрольной  работы налоговых органов

Вопрос о том, как и  с помощью каких критериев оценивать работу налоговых органов, по-прежнему остается открытым, хотя разработано и предложено к использованию немало методик, различных по информационной базе и целям.

Первую группу методик можно условно назвать авторскими. Они подготовлены различными исследователями и являются, по существу, теоретическими разработками, применение которых в практической деятельности налоговых органов затруднительно.

Вторая группа методик объединяет те критерии оценки, которые внедряются или когда-либо использовались налоговыми органами.

Одна из наиболее используемых методик разработана и применяется  Министерством по налогам и сборам в городе Москве. Она была предложена для применения всеми вышестоящими инспекциями МНС, осуществляющими  вертикальный (ведомственный) контроль. С помощью этой методики исследуются  и сравниваются уже не только количественные показатели, но и качественные.

Методика, разработанная  в Министерстве по налогам и сборам г. Москвы, лежит в основе многих методик региональных ИМНС, которые иногда дополняют ее «своими» показателями.

Сопоставление количественных и качественных показателей различных  инспекций позволяет вполне объективно оценить организацию контрольной  работы, акцентировать внимание на «узких» местах и нацелить коллективы на решение выявленных проблем. Сопоставление  данных нижестоящей инспекции МНС  и вышестоящей позволяет определить эффективность работы нижестоящей  налоговой инспекции.

В данной методике используется немалое число как количественных, так и качественных показателей. В этом ее неоспоримое достоинство. Другим достоинством является возможность  ее использования при анализе  проблемных участков работы налоговых  органов, сравнения результатов  конкретных инспекторов, инспекций  и т.п. А недостаток ее состоит  в применении большого количества сравниваемых показателей для анализа эффективности  работы налоговых органов. Причем, каждому налоговому инспектору (инспекции) присваивается место (балл) с учетом «весомости» конкретного показателя. Таким образом, сравнение осуществляется по всем рассчитываемым показателям на основе присвоенных баллов. Неизбежный субъективизм оценки «весомости» конкретных показателей контрольной работы налоговых органов – второй недостаток данной методики.

Взяв за основу предложенную профессором Д. Г. Черником методику оценки эффективности контрольной работы налоговых органов, Министерство по налогам и сборам РФ разрабатывает и ежегодно уточняет общие рекомендации, содержащие в основном количественные показатели. Многие налоговые инспекции субъектов Федерации рассчитывают такие показатели по предлагаемой методике и применяют их для рейтинговой оценки нижестоящих налоговых инспекций.

Методика, применяемая в  настоящее время, включает:

– общую оценку показателей эффективности контрольной работы;

– оценку показателей организации и проведения камеральных налоговых проверок;

– оценку показателей организации и проведения выездных налоговых проверок;

– оценку работы с организациями и индивидуальными предпринимателями, не представляющими в налоговые органы налоговую отчетность или представляющими «нулевую» отчетность.

Для оценки работы управлений МНС России по субъектам Федерации  предусмотрены следующие критерии.

1. По общей оценке показателей эффективности контрольной работы.

2. По оценке показателей организации и проведения камеральных проверок.

3. По оценке показателей организации и проведения выездных проверок.

4. По оценке работы с организациями, не представляющими в налоговые органы отчетность или представляющими «нулевую» отчетность.

Для комплексной сравнительной  оценки эффективности контрольной  работы управлений МНС России по субъектам  Федерации применяются коэффициенты корректировки отдельно взятых показателей:

 

 

где  – соответствующий показатель контрольной работы управления МНС России по субъекту Федерации;

 – соответствующий максимальный показатель контрольной работы управления МНС России по субъекту Федерации из общих показателей по Министерству;

 – соответствующий минимальный показатель контрольной работы управления МНС России по субъекту Федерации из общих показателей по Министерству.

При использовании коэффициента корректировки  соответствующий показатель контрольной работы управления МНС России по субъекту Федерации упорядочивается в порядке убывания результата контрольной работы, при использовании коэффициента корректировки – в порядке возрастания.

Оценка результатов контрольной  работы, рассчитанных при сопоставлении  с соответствующим периодом прошлого года удельных весов (долей) отдельно взятых показателей, проводится только по позитивным показателям. Если изменение удельного  веса (доли) по сравнению с предыдущим периодом имеет негативную тенденцию, то этому показателю присваивается  нулевое значение. При этом в расчетах с применением коэффициента корректировки  нулевое значение присваивается изменению удельного веса (доли), полученному со знаком «–», а с использованием – нулевое значение имеет результат со знаком «+».

Итоговая оценка результатов  контрольной работы каждого отдельного управления МНС России по субъекту Федерации осуществляется при суммировании всех показателей, приведенных выше.

Оценка результатов контрольной  работы производится ежеквартально  по показателям форм статистической налоговой отчетности управлений МНС  России по субъектам РФ.

Всем перечисленным методам  присущи некоторые недостатки:

1. Нечеткое определение терминов и понятий.

2. Сложность практической реализации предложенных теоретических разработок.

3. Недоступность полного объема информации для проведения расчетов.

4. Несмотря на все положительные моменты рейтинговых методик, их существенным недостатком является способ установки баллов. «Вес» показателей, используемых при оценке эффективности работы, «спускается сверху»; таким образом, вопрос, как определить значимость того или иного показателя, остается открытым.

5. Для оценки работы налоговых органов МНС России используются данные форм статистической налоговой отчетности, в которых невозможно отразить региональные особенности.

6. Частое изменение налогового законодательства затрудняет анализ некоторых показателей эффективности работы налоговых органов, связанных с налоговыми поступлениями, налоговой базой и т.д., не позволяет выявить временную динамику.

Очевидно, что построение единой системы оценки деятельности налоговых органов с учетом всех вышеперечисленных обстоятельств проблематично. Типовая методика должна представлять собой модель, учитывающую вариабельность признаков, возможность исключения или добавления необходимых элементов в зависимости от уровня оценки.

3.2 Повышение качества и эффективности налогового администрирования

Задачи, поставленные президентом  и правительством, по созданию конкурентоспособной, инновационной экономики, переходу на более высокие социальные стандарты  для граждан требуют концентрации значительных финансовых ресурсов государства. Одновременно необходимо улучшение  делового климата в стране. Решение  этих задач во многом зависит от результативности деятельности Федеральной  налоговой службы.

Для выполнения задач, поставленных Президентом Российской Федерации  и правительством, Федеральная налоговая  служба должна постоянно повышать качество налогового администрирования.

Основные направления  налоговой политики Российской Федерации  на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов (далее – Основные направления  налоговой политики) подготовлены в  рамках составления проекта федерального бюджета на очередной финансовый  год и двухлетний плановый период. Основные направления налоговой  политики являются одним из документов, которые необходимо учитывать в процессе бюджетного проектирования как при планировании федерального бюджета, так и при подготовке проектов бюджетов субъектов Российской Федерации.

Помимо решения задач  в области бюджетного планирования Основные направления налоговой  политики позволяют экономическим  агентам определить ориентиры в  налоговой сфере на трехлетний период, что должно способствовать стабилизации и повышению определенности условий  ведения экономической деятельности на территории Российской Федерации. Несмотря на то, что Основные направления  налоговой политики не являются нормативным  правовым актом, этот документ представляет собой основание для внесения изменений в законодательство о  налогах и сборах, которые разрабатываются  в соответствии с предусмотренными в нем положениями. Такой порядок  приводит к увеличению прозрачности и прогнозируемости налоговой политики государства.

Особое значение настоящий  документ приобретает в условиях завершения реализации срочных антикризисных  действий и перехода к устойчивому  развитию экономики.

В трехлетней перспективе 2011–2013 годов приоритеты Правительства  Российской Федерации в области  налоговой политики остаются такими же, как и ранее – создание эффективной налоговой системы, обеспечивающей бюджетную устойчивость в среднесрочной и долгосрочной перспективе. При этом в отличие  от предыдущих лет налоговая политика ближайших лет впервые после  долгого перерыва будет проводиться  в условиях дефицита федерального бюджета. Вместе с тем Основные направления  налоговой политики составлены с  учетом преемственности ранее поставленных базовых целей и задач.

Налоговая политика, с одной  стороны, будет направлена на противодействие  негативным эффектам экономического кризиса, а с другой стороны – на создание условий для восстановления положительных  темпов экономического роста. В этой связи важнейшим фактором проводимой налоговой политики будет являться необходимость поддержания сбалансированности бюджетной системы и стимулирования инновационной активности. Создание стимулов для инновационной активности налогоплательщиков, а также поддержка  инноваций и модернизации в Российской Федерации, будут основными целями налоговой политики в среднесрочной  перспективе.

С учетом отмены с 1 января 2010 года единого социального налога и введения страховых взносов  на обязательное пенсионное, медицинское  и социальное страхование, а также  принимая во внимание, что указанные  взносы в настоящее время составляют существенную часть фискальной нагрузки на фонд оплаты труда в экономике, основные направления налоговой  политики содержат предложения в  области исчисления и уплаты указанных  страховых взносов.

В процессе реализации налоговой  политики следует также обращать внимание на анализ практики применения и администрирования налоговых  льгот, содержащихся в налоговом  законодательстве. Принятие решений  по вопросам сохранения применения тех  или иных льгот необходимо осуществлять по результатам такого анализа, при  этом введение новых льгот следует  производить на временной основе, с тем чтобы по истечении определенного  срока решение о пролонгации  действия льготы принималось также  по результатам проведенного анализа  результативности.ки «ЮРАЛС» и поступление доходов, администрируемых ФНС России

Одним из приоритетных направлений  работы налоговых органов остается контрольная работа. Сегодня налоговое  законодательство РФ является одним  из самых либеральных в мире. В  результате законодательных изменений  полномочия налоговых органов были серьезно ограничены. Например, установлены  жесткие сроки взыскания задолженности, увеличивающие риски потери права  на бесспорное взыскание, а при неоднозначной  трактовке налогового законодательства судами, как правило, принимается  позиция налогоплательщика.

Таким образом, процесс налогового администрирования усложнился, и  к налоговым органам предъявляются  повышенные требования. Однако и в  таких сложных условиях из года в  год наблюдается рост доначислений по результатам налоговых проверок. Таким образом, некачественное проведение проверок может сформировать у налогоплательщиков негативное мнение о Федеральной налоговой службе в целом и создать ощущение безнаказанности. Поэтому служба ставит перед собой задачу повышения эффективности контрольной работы, побуждения налогоплательщиков к выводу из тени налоговой базы. Качественная контрольная работа невозможна без оперативной координации деятельности подразделений, от которых зависит результативность контрольных мероприятий, — отделов контрольной работы, досудебного аудита и правовых отделов, а также без полноты проведения контрольных мероприятий (осмотров, допросов, экспертиз и т. д.).

Причем отделы досудебного  аудита должны проводить постоянный анализ причин удовлетворения жалоб  налогоплательщиков и оспаривания  решений налоговых органов в  арбитражных судах, и если основанием для этого является низкое качество собранной доказательной базы, привлекать к ответственности специалистов и руководителей, совместно с  контрольными и юридическими подразделениями  вырабатывать единую стратегию и  тактику проведения контрольных  мероприятий.

Одним из резервов повышения  качества контрольной работы является более эффективное использование  возможностей информационных ресурсов налоговых органов. Ближайшая задача — модернизация данных ресурсов, повышение  мобильности их работы, включая автоматизацию отбора налогоплательщиков для выездных налоговых проверок, проведения предпроверочного анализа, взаимоувязки ресурсов между собой.

Деятельность ФНС России в сфере регистрации в значительной степени ограничена. Это касается:перечня оснований для отказа в государственной регистрации; возможности проверки представляемых в ходе регистрации сведений; отсутствия ответственности за представление ложных сведений и ответственности банков за открытие счетов по фиктивным документам.

Кроме того, недоработан механизм исключения из государственных реестров фактически не действующих субъектов  предпринимательства. Недостатки законодательства создают почву для действий, направленных как на уклонение от уплаты налогов  путем создания фирм-однодневок, так  и для рейдерства — процесса завладения чужой собственностью. А в реестрах содержатся огромные массивы информации о налогоплательщиках, которых фактически уже не существует.

Поскольку вопросы изменения  законодательства до сих пор не урегулированы, ФНС России необходимо улучшить работу в рамках действующих нормативно-правовых актов.