Зарубежный и отечественный опыт регионального стратегического планирования

В этих условиях сохранение прежней политики, ориентированной  на выравнивание уровней развития регионов и сокращение различий между ними стало приводить к обратному результату – росту территориальных диспропорций. В то время, как одни города и территории быстро переходят к постиндустриальному развитию, другие оказываются в ситуации деиндустриализации и частичного возврата к архаичным формам хозяйства. Данный процесс привел к возникновению целого комплекса новых социально-экономических проблем, непосредственно отразившихся на устойчивости социально-экономической ситуации в отдельных российских территориях и в целом всей региональной организации страны: это – низкие уровень и качество жизни населения, недостаточные темпы роста экономики и т.д.

В то же время при переходе к постиндустриальной стадии развития повышение уровня и качества жизни населения становится не только результатом, но и важным условием роста экономики и сохранения ее конкурентоспособности. Конкурентоспособность экономики и качество жизни оказываются связанными через понятие «человеческий капитал». Регионы с более низкими уровнем и качеством жизни теряют население, причем в первую очередь – наиболее квалифицированные кадры, что углубляет их отставание по таким показателям, как производительность труда, инвестиционный потенциал и др.

В контексте будущего развития России наличие стратегического вызова «новой регионализации» и порожденного им комплекса проблем определяет необходимость повышения эффективности государственного управления региональным развитием и требует нового подхода, носящего комплексный характер, опирающегося на стратегическое мышление и обновленную методологию программно-целевого управления. В частности, кризис региональной политики «выравнивания» заставляет говорить о необходимости совершенствования программно-целевого метода управления и разработки нового поколения целевых программ, а также перехода к стратегическому планированию, учитывающему макрорегиональные цели и федеральные приоритеты.

К началу 2000-х годов  были созданы предпосылки для  разработки стратегий развития субъектов  Российской Федерации и крупных муниципальных образований. Дополнительным фактором, способствующим запуску данного процесса, стало формирование рынка консалтинговых услуг в области стратегического управления развитием регионов и муниципальных образований.

Важную роль сыграло то, что на федеральном уровне было обеспечено государственное стимулирование формирования такого рынка. Принят ряд нормативных актов, по сути обязывающих регионы разрабатывать документы стратегического характера, разработан стандарт стратегии социально-экономического развития субъекта Федерации и т.д. Сформировался пул консалтинговых компаний, которые уже приобрели опыт разработки стратегий и программных документов развития регионов и муниципальных образований, продолжают совершенствовать подходы к разработке этих документов, участвуют в их реализации. Это обеспечило поддержание достаточно высоких требований к качеству работ и профессиональный характер их выполнения с постоянным расширением набора услуг. Помимо разработки стратегических и программных документов в настоящее время консалтинговые компании предлагают администрациям регионов и муниципальных образований целый спектр инструментов управления развитием территорий, обеспечивающих реализацию разработанных стратегий и программ [1; 3; 4; 7; 8].

При разработке стратегии  социально-экономического развития (далее  – Стратегия) администрация региона (муниципального образования) исходит  из принципа соответствия стратегической цели и направлений развития региона (муниципального образования) целям  и приоритетам федерального Правительства, определенным в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, посланиях Президента Российской Федерации, отраслевых стратегиях федеральных министерств и ведомств.

При разработке стратегии развития муниципального образования также учитывается стратегия развития субъекта Федерации, в который входит данное муниципальное образование.

Соответствие стратегических целей развития Российской Федерации  и стратегических направлений развития региона (муниципального образования) обеспечивает проекцию целей Правительства Российской Федерации на региональный (муниципальный) уровень.

Осуществление целей  федерального Правительства на региональном и муниципальном уровнях предусматривает:

ориентацию на опережающее развитие секторов, которые могут играть роль точек роста – общенациональных, макрорегиональных, региональных и локальных, которые выполняют функции «ведущего звена» для экономической системы региона (муниципального образования); выявление и активизация потенциала новых «точек роста»;

обеспечение комплексного, или системного подхода, обеспечивающего  учет и максимальное использование  синергетических эффектов, обусловленных  взаимовлиянием целей, наличием сопряженных  результатов в реализации целевых проектов различной направленности, и мультипликативных эффектов, способствующих росту экономики региона (муниципального образования);

преемственность программных  документов (федеральных, региональных и муниципальных целевых программ, отраслевых стратегий и программ различного уровня и т.д.);

реализацию уникального  потенциала региона (муниципального образования), участвующего в социально-экономическом  развитии России и выполняющего весьма значимые общероссийские функции.

Успешное решение проблем социально-экономического характера зависит в первую очередь от решения двух основополагающих задач регионального/муниципального управления:

определение миссии (стратегической цели) и направлений социально-экономического развития региона (муниципального образования) в рамках стратегического видения образа его будущего;

формулирование плана  действий (стратегических мероприятий), осуществляемых администрацией региона (муниципального образования) и обеспечивающих реализацию поставленных целей.

Участие региона (муниципального образования) в решении задач социально-экономического развития страны в целом определяется его экономико-географическим потенциалом и сложившейся структурой экономики и социальной сферы. С этих позиций объектом анализа должны стать основные отрасли и направления деятельности экономики и социальной сферы региона (муниципального образования), их значение для функционирования социально-экономической системы России (а для муниципального образования – также для функционирования социально-экономической системы региона), прямой и косвенный вклад в достижение приоритетных целей федерального Правительства и целей, определяемых администрацией региона.

Стратегия рассматривается  как трехуровневая система, включающая:

миссию (стратегическую цель) развития региона (муниципального образования);

стратегические направления  развития региона (муниципального образования), сформулированные в виде целевых  требований, удовлетворение которых  обеспечивает достижение стратегической цели;

стратегические действия – комплексы программных мероприятий и отдельные мероприятия, проекты всех уровней, с помощью которых должны быть решены задачи, направленные на достижение стратегической цели в рамках стратегических направлений развития региона (муниципального образования).

На каждом уровне устанавливается  соответствие между:

стратегическими целями и направлениями развития региона (муниципального образования), с одной  стороны, и целями федерального Правительства (а для муниципального образования  – также целями, определенным администрацией региона), с другой.

стратегическими целями и направлениями развития отраслей экономики и социальной сферы  региона (муниципального образования), с одной стороны, и стратегиями  федеральных и (для муниципального образования) региональных органов государственной власти, с другой;

стратегическими действиями администрации региона (муниципального образования), с одной стороны, и  приоритетными национальными проектами, с другой.

Современное положение  дел и тенденции развития отраслей экономики и социальной сферы региона (муниципального образования) оцениваются в ходе диагностики, в процессе которой осуществляется анализ факторов, препятствующих реализации регионом своих потенциальных возможностей.

Результаты анализа  ситуации, тенденций, проблем и ограничивающих факторов представляются в формате SWOT-анализа (сильные и слабые стороны, возможности и угрозы). Проведенный SWOT-анализ учитывает взаимное влияние отраслей экономики и социальной сферы, а также внешних условий развития региона (муниципального образования), обусловливающих необходимость повышения его вклада в реализацию целей федерального Правительства, в выполнение общероссийских функций. Осуществляется группировка ключевых проблем социально-экономического развития региона, на решении которых необходимо сконцентрировать усилия в рамках реализации Стратегии.

Результаты итогового SWOT-анализа и перечень ключевых проблем  используются для формирования стратегического  видения и определения миссии (стратегической цели) и стратегических направлений развития региона (муниципального образования).

Стратегические направления  развития региона (муниципального образования) детализируются в виде стратегических мероприятий (действий), обеспечивающих устранение препятствующих факторов, достижение целей развития региона (муниципального образования) и реализацию целей федерального Правительства, а также (для муниципального образования) региональных органов государственной власти.

Механизмы осуществления  стратегических действий описываются  в составе системы управления реализацией Стратегии, которая должна обеспечивать эффективное взаимодействие региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций, направленное на достижение стратегической цели. Система управления реализацией Стратегии должна ориентироваться на инновационный характер управления развитием региона (муниципального образования), основанный на лучшем опыте и своевременном выявлении проблем в нормативно-правовом регулировании и организации управления социально-экономическим развитием.

Основным инструментом реализации стратегических мероприятий  выступает формирование комплексных  программ социально-экономического развития региона (муниципального образования). Главный принцип формулирования комплексных программ заключается в реализации эффекта взаимодополняемости и взаимной поддержки различных стратегических действий.

Для эффективного управления реализацией Стратегии формируется  система мониторинга ее реализации и оперативного управления изменениями.

Стратегия ориентирована на максимальное развитие межрегионального сотрудничества, в первую очередь с регионами-соседями, а также международных связей. Речь идет, в частности, о взаимных поставках продуктов и услуг, кооперации в сферах научно-технической и инновационной деятельности, промышленного производства, переработки сельхозпродукции, туризма, транспорта, строительства, сотрудничестве в сфере образования и подготовки специалистов, в оздоровительно-рекреационной и спортивной деятельности, реализации инвестиционных проектов, имеющих большое межрегиональное и международное значение, решении общих проблем социально-экономического развития и пр.

Структура стратегии  в соответствии с логикой ее разработки должна включать:

анализ современного состояния дел и тенденций  развития отраслей социальной сферы, экономики и инфраструктуры;

оценку потенциала развития региона (муниципального образования);

анализ системы управления регионом (муниципальным образованием);

определение сильных  и слабых сторон, возможностей и  угроз по основным блокам социально-экономической системы региона (муниципального образования) – SWOT-анализ;

формулирование основных проблем, на решении которых необходимо сосредоточить усилия в ходе реализации стратегии;

формирование стратегического  видения развития региона (муниципального образования), в том числе определение идеологии, образа будущего, миссии (стратегической цели) и стратегических направлений развития региона (муниципального образования);

детальное описание системы  реализации стратегии, включая набор приоритетов и систему стратегических действий по реализации каждого стратегического направления, план стратегических мероприятий, систему управления реализацией стратегии, а также экономико-математическую модель, позволяющую оценить ожидаемые результаты реализации стратегии.

2.2. Стратегическое планирование в США

В 2007 г. Национальная ассоциация губернаторов США (NGA) разработала и провела официальную презентацию стратегической инициативы ”Инновационная Америка”, нацеленной на усиление конкурентоспособности Соединенных Штатов в глобальной экономике на основе повышения способности регионов к инновациям.  Образованная в 1908 г. Национальная ассоциация губернаторов является одной из наиболее влиятельных общественных политических организаций. NGA предоставляет губернаторам широкий спектр услуг: от представительства их интересов в Конгрессе США и в администрации президента до разработки и помощи в реализации инновационных проектов. Для реализации стратегической инициативы ”Инновационная Америка” NGA создала специальную комиссию, состоящую из губернаторов, представителей научного и делового сообществ. Комиссия разрабатывает инновационные образовательные и экономические стратегии, занимается распространением передового опыта с тем, чтобы каждый штат и страна в целом были наилучшим образом подготовлены к конкуренции на мировой экономической арене.

Задача стратегической инициативы ”Инновационная Америка” состоит  в том, чтобы вооружить губернаторов штатов инструментами, необходимыми для  содействия развитию предпринимательства, улучшения качества математического и научного образования, лучшей координации систем послешкольного образования, разработки региональных инновационных стратегий.

Главная цель Инициативы заключается  в следующем: создание рабочих мест с высокой заработной платой и повышение жизненного уровня.