Формуляр документа XVIII века

Коллегии являлись центральными учреждениями, подчиненными царю и  Сенату; коллегиям по разным отраслям управления подчинялся местный аппарат.

1.2 Местные государственные  учреждения

В условиях усиления классовой  борьбы старая система местных учреждений и должностных лиц с отсутствием  единообразия в территориальном  делении и органах управления, неопределенностью функций перестала  удовлетворять господствующий класс. Аппарат воевод и губных старост  не мог быстро и решительно бороться с различными проявлениями недовольства масс, взыскивать налоги, осуществлять наборы в армию и проводить  предписанные из центра преобразования.

В 1699 г. из-под власти воевод было выделено посадское население. Купечество, ремесленники и мелкие торговцы получили право выбирать из своей среды бурмистров, объединявшихся в бурмистерские (земские) избы. Снизилось значение губных старост - помощников воевод. В 1702 г. этот институт упразднялся, а их дела приказано было передать воеводам с товарищами из 2-4 дворян, выбранных по уездам.

Указом 18 декабря 1708 г. были созданы 8 губерний: Московская, Ингерманландская (с 1710 г. Петербургская), Смоленская, Киевская, Азов-ская, Казанская, Архангелогородская и Сибирская, которыми стали управлять губернаторы, назначаемые их наиболее видных государственных деятелей.

Губернаторы получили чрезвычайные полномочия: каждый из них не только имел административные, полицейские, финансовые и судебные функции, но и являлся  командующим всех войск, расположенных  в подведомственной ему губернии. Они управляли губернией с  помощью губернской канцелярии, где  находились дьяки и подьячие (секретари). Ближайшими помощниками губернатора  стали вице-губернатор и ландрихтер. Ландрихтер должен был под руководством губернатора заведовать судебными делами, но на практике ему нередко поручались финансовые, межевые и розыскные дела. Другими чиновниками губернии были глава военного управления обер-комендант, а также заведующие в губернии денежными и провиантскими сборами - обер-комиссар и обер-провиантмейстер.

Каждая губерния включала сложившиеся в XVII в. уезды, во главе  которых вместо воевод с 1710 г. стояли коменданты.

Реформа местного управления 1708 г. уничтожила старый порядок назначения на должности. Губернаторы, коменданты и другие чиновники занимали свою должность без срока; между ними существовало более четкое разделение дел и бюрократическая соподчиненность.

Желая поставить деятельность губернаторов под контроль местного дворянства, правительство указом 1713 г. учредило при каждом губернаторе 8-12 ландратов (советников), избираемых дворянами. Губернатор должен был все дела решать совместно с этой дворянской коллегией. Ландратская канцелярия заменила воеводскую (комендантскую).

Первая реформа местного аппарата 1705-1715 гг., по мнению Н.П. Ерошкина, «несколько упорядочила правительственный  аппарат, разрушив ведомственную пестроту и принципы территориального деления  и управления. Однако эта реформа  не устранила разнообразия в местном  управлении». Ерошкин, Н.П. Указ. соч. - С. 105.

Вызванная введением подушной подати реформа 1719-1720 гг. стала продолжением первой административной реформы. В  мае 1719 г. территория каждой губернии была разделена на несколько провинций, во главе которых стояли генерал-губернаторы, губернаторы и вице-губернаторы, во главе остальных - воеводы. Провинции  подразделились на округа - дистрикты, во главе которых стояли земские  комиссары, выбираемые местным дворянством.

В каждой провинции возникли новые должности и учреждения. По реформе 1719-1720 гг. впервые в истории  России была сделана попытка создать  местные органы и центральные  учреждения - коллегии, т.е. превратить последние в ведомства.

В Камер-коллегию назначался камерир, или надзиратель земских сборов; в Штатс-контр-коллегию назначался рентмейстер (казначей), возглавлявший рентерею, которая принимала налоговые взносы плательщиков, хранила деньги и выдавала их по распоряжению воеводы или камерира. Кроме того, в каждой провинции существовали: контора рекрутских дел, канцелярия вальдмейстерских дел, провиантмейстерская контора, провинциальные и городовые фискалы, канцеляпия «розыскныз дел» и другие учреждения и должностные лица различных коллегий.

В 1723-1724 гг. была завершена  реформа городского сословного управления. Существовавшие в первые годы XVIII в. бурмистерские избы превратились в подчиненные губернаторам финансовые канцелярии. Были созданы городовые магистраты, заменившие бурмистерские избы. Магистраты представляли собой коллегиальные учреждения, состоявшие из президента, 2-4 бурмистров и 2-8 ратманов. В ведении магистратов находилось все управление городом: уголовный и гражданский суд, полицейские, финансовые и хозяйственные дела. Важнейшие судебные решения магистратов передавались на утверждение надворных судов. В небольших городах учреждались ратуши с более простым устройством и узкой компетенцией.

В 1726-1727 гг. были ликвидированы  земские и полковые комиссары, конторы  камерирских дел и рекетмейстерские; канцелярии вальдмейстерские и рекрутских дел; надворные суды; упразднены фискалы; ликвидирован Главный магистрат.

Новая система местного управления была закреплена инструкцией 12 сентября 1728 г. Единственными органами управления и суда стали губерна-торы, а в провинциях и уездах - воеводы. Они осуществляли свои функции через соответствующие канцелярии и были обязаны использовать законы и распоряжения, исходившие от верховной власти, Сената и коллегий, охранять тишину и спокойствие на вверенной им территории, осуществлять сбор подушной подати, прочих прямых и косвенных налогов.

В 1775 г. была проведена большая  реформа местного управления на основе законодательного акта - «Учреждения  для управления губернией Всероссийской  империи». Она разукрупнила губернии. Каждая из них подразделялась на уезды, провинции были ликвидированы. Состоялась децентрализация местного управления. Каждую из столичных губерний, а  также более крупные регионы  возглавил наместник (генерал-губернатор) - должностное лицо, наделенное чрезвычайными  полномочиями и ответственное только перед Екатериной II.

Местные реформы 1775-1785 гг. окончательно создали разветвленный местный  аппарат, который не только более  успешно справлялся со всеми повседневными  делами управления и суда, но и успешно  боролся с проявлением недовольства народных масс. Но в то же время новые  учреждения обходились дорого, действовали  крайне медленно, а коллегиальный  порядок деятельности многолюдных  по составу учреждений администрации, полиции и суда порождал невиданную волокиту.

Таким образом, мною были рассмотрены  устройство, численный состав, обязанности  должностных лиц, развитие высших, центральных  и местных государственных учреждений петровской эпохи. Можно увидеть, что  многочисленные реформы XVIII в. значительно  укрепили государственный аппарат  абсолютной монархии, установив в  России систему бюрократических  учреждений с дворянами-чиновниками, с однообразием организационного устройства и делопроизводства.

2. Организация делопроизводства  в XVIII в.

2.1 Устройство и состав  коллегии и канцелярии по Генеральному  регламенту

Работа разросшейся государственной  машины Российской империи требовала  упорядочивания делопроизводства, разработки законченной системы норм, регулирующих постановку документирования в государственных  учреждениях.

«Еще в 1699 г. Петр I вводит в обращение, по предложению «прибыльщика» Алексея Курбатова. гербовую бумагу» Картавов, П.А. Исторические сведения о гербовой бумаге в России, вып.1, 1966-1801 / П.А. Картавов. - СПб., 1900. - С. 23.. А в 1700 г. он издает указы об отмене столбцовой формы документа и всеобщем переходе к тетрадной форме (листовой и книжной). В указе по этому поводу говорилось следующее: « дела до нынешнего времени писали в столбцы на одной странице и том исходило бумаги много… А как учнут писать в лист, и на обоих сторонах тетради, расходу бумаги будет меньше». Кудряев, В.А. Организация работы с документами: учебник / В.А. Кудряев. - М.: ИНФРА-М, 1998. - С. 9.

Тетради, обычно состоящие  из 4 листов бумаги, сложенные пополам  и сшитые ниткой, не имели переплета. Несколько тетрадей, сшитых вместе и заключенных в переплет, составляли книгу. Однако книги не всегда переплетали, так как переплет стоил дорого.

Реформа государственного аппарата во многом проводилась с учётом опыта  управления за рубежом, с которым  Пётр I ознакомился во время своего пребывания за границей. Но надо было не только создать учреждения нового типа, но и заставить государственный  аппарат работать по-новому, значительно  более оперативно и эффективно, что  и было главной задачей. Поэтому  именно в период проведения реформ появляются первые организационные  документы, в которых прописывается  сам порядок работы государственных  учреждений. К таким документам можно  отнести указы Петра I о Сенате и создаваемых коллегиях.

Ведение в них делопроизводства расписывалось в регламентах, создаваемых  коллегией. Однако основным документом, на два столетия вперёд определившим порядок ведения делопроизводства в учреждениях дореволюционной  России и штат работников, занимавшихся делопроизводственным обслуживанием, стал «Генеральный регламент или  Устав, по которому Государственныя Коллегии, також и все оных принадлежащих к ним Канцелярий и Контор служители, не токмо во внешних и внутренних учреждениях, но и во отправлении своего чина, подданейше поступать имеют» от 28 февраля 1720 г. Он был составлен с учётом почти десятилетнего опыта работы новых учреждений.

Генеральный регламент стал обобщающим и первым законодательным  документом, в котором был прописан не только весь порядок работы коллегий, ведения в них делопроизводства, но и обязанности каждого работника  канцелярии. Это новый тип организационного документа, прообраз всех последующих  регламентов, в том числе в  наши дни - Регламента Государственной  Думы.

В Генеральном регламенте перечислены созданные к этому  году коллегии, служба в которых  являлась присяжной должностью, определено их устройство, очень подробно расписан весь порядок работы, должностной  состав. Половина глав посвящена порядку  работы коллегий - начало работы, время  отпусков, приём посетителей, награждения, наказания работников и т.д. Остальные  главы касаются непосредственно  работы с документами и должностных  обязанностей служащих канцелярий.

Все коллегии основывались на принципе коллегиального принятия решений (принятия решений большинством голосов).

С изданием Генерального регламента делопроизводство становится на твердую  почву закона. Этим законодательным  актом окончательно отделяются обязанности  присутствия, как органа принимающего решения, от делопроизводственной деятельности, которая закрепляется за самостоятельным  подразделением - канцелярией.

Состав коллегии:

• присутствие (общее собрание членов)

• канцелярия

• контора

Процесс обсуждения и принятия решения по вопросам управления осуществлялся  в присутствии. Присутствие имело 10-11 членов и состояло из президента, вице-президента, 4-5 советчиков и 4 асессоров. Президент назначался царем и  осуществлял «генеральную и верховную  дирекцию» (управление коллегией). Вице-президент  и члены назначались Сенатом  и утверждались царем. Президент  и вице-президент были обязаны  смотреть, чтобы прочие члены коллежские «в поверенных делах и в приказанном  смотрении с надлежащим старанием  и прилежанием попечение имели». Генеральный регламент от 28 февраля 1720 г. // В.И. Лебедев. Реформы Петра I. Сборник документов. - М.: Гос. соц.-эк. изд-во, 1937. В случае нерадения членов президент должен был «вежливыми словами» напоминать им об их обязанностях, а при их непослушании сообщить Сенату; он же мог возбуждать перед Сенатом вопрос о замене того члена коллегии, который «мало разумен». В 1722 г. для надзора за деятельностью коллегий в каждую из них был назначен прокурор, подчиненный генерал-прокурору Сената.

Для ведения бухгалтерского учета и финансовой отчетности были созданы конторы под руководством камерира, в подчинении у которого находились унтер-камерир и камор-штрейберы. Здесь велось делопроизводство по финансовой деятельности коллегий.

Регламент настолько подробно разрабатывает все вопросы деятельности коллегии, что даже определяет, какими должны быть устроены столы (должны иметь  ящики с замками), как должны сидеть канцеляристы (по двое за одним столом) и т.д. Рабочий день в коллегиях  начинался в 8 часов утра и продолжался 5 часов, позже рабочий день был  продлен до 8 часов. Работа велась круглый  год, за исключением трех летних месяцев  и праздников. За один день неявки на работу у канцелярского служащего  вычиталось жалованье за месяц, за неотработанный час вычиталось недельное жалованье.

Генеральный регламент устанавливал точное расписание заседаний коллегий: по понедельникам, вторникам, средам и  пятницам; в четверг президенты заседали в Сенате. Основной формой деятельности коллегии являлись заседания ее общего присутствия.

Стол коллегии украшало «зерцало» - треугольная пирамида с печатными  текстами указов: от 17 апреля 1722 г. - «О хранении прав гражданских», от 21 января 1724 г. - «О государственных уставах». «Зерцало» служило символом законности для чиновн6иков и просителей. Справа от стола коллегии находился стол секретаря, слева - стол нотариуса.

Дела докладывались секретарем в порядке их поступления в  коллегию: вначале государственные, затем частные. Члены коллегии высказывали  свои мнения по очереди, начиная с  младших чинов, и не повторяясь; это  должно было обеспечить самостоятельность  мнений. Все «рассуждения» членов нотариус заносил в протокол. Дела разрешались «по множайшему числу голосов» (т.е. по большинству); при равенстве голосов перевес давало мнение, за которое высказывался президент.

Протокол и решение  подписывались президентом и  членами коллегии. В случае сомнения в решении какого-либо дела коллегия обращалась в Сенат. Во время заседаний  просители дожидались решений в  прихожих «камерах», которых было 2: «чтоб люди знатного характера от подлых различены были и особливое свое мнение иметь могли».

Генеральный регламент узаконил необходимость регистрации документов и регламентировал технологию ее ведения. Основная цель регистрации  была определена как охрана документов. Одновременно регистрационные журналы  служили для справочной работы и  для контроля за исполнением документов. Журналов было несколько: повседневная записка, росписи «временных и невершенных дел», регистратура, состоящая из 4 книг - А, В, С, D.

Особенностью регистрации  документов в коллежской системе  делопроизводства было то, что «регистрация сопровождала документы в течение  всего процесса производства дела, а после - и в архиве. Все пакеты, адресованные в адрес коллегии, сдавались дежурному чиновнику, который расписывался в получении и, не распечатывая, передавал в присутствие». Пшенко, А.В. Документационное обеспечение управления (Делопроизводство): учебное пособие/ А.В. Пшенко. - М.: ФОРУМ: ИНФРА-М, 2002. - С. 122.