Государственная гражданская служба в России: ее понятие, особенности и проблемы

Отсюда вытекает объективная  необходимость дифференциации должностей гражданской службы.

Законодатель подразделяет все должности государственной  гражданской службы на категории  и группы.

В части 2 статьи 9 ФЗ «О государственной  гражданской службе РФ»  установлены  следующие категории должностей гражданской службы: руководители, помощники (советники), специалисты, обеспечивающие специалисты. Соответственно, и объем  юрисдикционных полномочий у этих категорий  неодинаков.[5]

Должности руководителей  выделяются из общей системы должностей государственной гражданской службы наличием широких административно-распорядительных полномочий совершать действия, влекущие юридически значимые последствия: издавать правовые акты, давать обязательные указания, распоряжаться кредитами, совершать  регистрационные действия, нанимать и увольнять работников, применять  меры поощрения и дисциплинарного  воздействия.

Таким образом, должность  руководителя в системе должностей гражданской службы является ключевой. Ее правовой статут позволяет гибко  и оперативно осуществлять распорядительные, организационные и контрольные  функции, направление деятельности государственного органа и его коллектива, официально представлять государственный  орган во внешних сношениях внутри страны и за рубежом.

Соответствие статута  должности руководителя и системы  квалификационных требований, предъявляемых  к этой должности, призвано обеспечивать эффективное исполнение полномочий государственного органа. Поэтому статут должности руководителя определяется в законах, подзаконных актах  о соответствующем государственном  органе.[16]

Объем административно-распорядительных полномочий у руководителей различного ранга неодинаков. Закон выделяет следующие уровни руководителей:

– должности руководителей  и заместителей руководителей государственных  органов и их структурных подразделений (департаментов);

– должности руководителей  и заместителей руководителей территориальных  органов федеральных органов  исполнительной власти и их структурных  подразделений;

– должности руководителей  и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений.

При этом Закон не проводит различия, замещаются ли должности  указанных руководителей на определенный срок полномочий или без ограничения  такого срока.

Всем категориям руководителей  свойствен ряд характерных признаков:

– имеют право совершать  юридические властные действия в  отношении подчиненных или подконтрольных им гражданских служащих;

– реализуют свои полномочия в целях осуществления компетенции  возглавляемого государственного органа или его структурного подразделения;

– осуществляют деятельность, содержанием которой является подготовка и принятие решений;

– используют в своей  деятельности различные неправовые формы: совещания, дачу указаний, проведение консультаций и т.п.;

– осуществляют контроль за выполнением принятых решений;

– применяют административно-юрисдикционные и дисциплинарные взыскания.

Лица, замещающие должности  руководителей, обладают наиболее широкими полномочиями по сравнению с другими  категориями гражданских служащих.

Эти административно-распорядительные полномочия касаются самых разнообразных  вопросов, но все они связаны исключительно  с компетенцией конкретного государственного органа.

Следующая категория должностей гражданской службы – это должности, учреждаемые «для содействия» лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных  органов, руководителям территориальных  органов федеральных органов  исполнительной власти, руководителям  представительств государственных  органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных  лиц или руководителей. Это так  называемые патронажные должности  гражданской службы (от лат. patronus –  покровитель).[7]

Гражданские служащие на данные должности подбираются исходя из принципа властно-политической преданности  и в соответствии с персональными  рекомендациями. Учитываются их предшествующие личные действия в поддержку власти, прошлая политическая ориентация, социальное и семейное происхождение и положение. Продвижение по службе является следствием исключительно оценки «патрона», то есть «сверху», индивидуальных действий и профессионализма гражданского служащего, его политической и личной преданности.

Должности помощников (советников) – это должности гражданской  службы, замещаемые по личному решению  патрона. В Российской Федерации  все лица, замещающие государственные  должности, а также руководители государственных органов вправе самостоятельно принимать на гражданскую  службу граждан из числа доверенных лиц на должности помощников, советников и др.

Например, в федеральном  министерстве министр – государственная  должность Российской Федерации, не относится к должностям гражданской  службы; помощник, советник, консультант, секретарь министра – должности  категории помощника.[2]

Назначение этой категории  должностей гражданской службы состоит  в выполнении лицами, которые их занимают, функций в целях непосредственного  обеспечения исполнения полномочий лица, состоящего на государственной  должности или должности руководителя. В обобщенном виде эти функции  могут быть представлены в следующем  виде:

– разработка и внесение предложений по актуальным направлениям соответствующей сферы деятельности;

– систематическая информация и консультирование, представление  соответствующих информационно-аналитических  материалов;

– участие в подготовке проектов решений, проработке вопросов, требующих профессиональных знаний;

– осуществление контроля за ходом выполнения решений по направлениям, входящим в компетенцию лица, деятельность которого обеспечивается;

– внесение предложений  о необходимости разработки законов  и подзаконных нормативных правовых актов;

– участие в подготовке докладов, а также иных материалов;

– участие в подготовке и проведении поездок, приемов, визитов  и других официальных мероприятий;

– выполнение иных поручений  лица, занимающего государственную  должность или должность руководителя государственного органа.

Как видно, лица, замещающие должности категории «помощники (советники)», обязаны оказывать  лицам, замещающим государственные  должности или должности руководителей, постоянную и всестороннюю помощь в  формировании и реализации государственной  политики в сфере деятельности соответствующего государственного органа. Соответственно ответственность таких гражданских  служащих абсолютна перед их «патронами»  и перед теми, кто их выдвигал (чаще всего эти две категории  совпадают).

Полномочия лиц, замещающих должности помощников (советников), прекращаются с окончанием срока  пребывания на государственной должности  или должности руководителя лица, деятельность которого они непосредственно  обеспечивали.

Следующая категория должностей гражданской службы, которые выделяются в Законе, – это должности специалистов. Они учреждаются для профессионального  обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и  функций и замещаются без ограничения  срока полномочий. В Администрации  Президента РФ, например, к этой категории  должностей гражданской службы относятся  должности начальника отдела в составе  управления Администрации Президента РФ, консультанта, специалиста-эксперта, референта и т.д.[4]

Должности гражданской службы категории «специалист» в аппарате федерального органа исполнительной власти – главный, ведущий, старший, младший  специалисты. Особенность этой категории  должностей гражданской службы состоит  в том, что хотя их унифицированные  наименования и предусмотрены в  Реестре должностей федеральной  государственной гражданской службы, но учреждаются и ликвидируются  государственными органами они самостоятельно, так же, как и включаются в штатные  расписания. Их назначение многообразно и зависит от характера полномочий, определяющих роль конкретной должности гражданской службы в реализации компетенции данного государственного органа. Вместе с тем следует подчеркнуть, что учреждение должностей гражданской службы категории «специалист» является правом государственных органов и осуществляется ими «в режиме усмотрения», а наименование должности гражданской службы не может быть изменено государственным органом.

Согласно Закону должности  вспомогательно-технического (обеспечивающего) персонала также являются должностями  государственной гражданской службы. К их числу относятся должности  специалистов в области организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов. Эти должности  также предусматриваются в штате  государственного органа, и на лиц, замещающих их, распространяется статус гражданского служащего и соответственно льготы, гарантии и компенсации, ограничения  и ответственность, установленные  для гражданских служащих.[9]

Должности категории «обеспечивающие  специалисты» замещаются без ограничения  срока полномочий.

Наличие разных статусов государственных  должностей в государственных органах  позволяет говорить о схожести структуры  должностей гражданской службы в  Российской Федерации со структурой должностей государственной (публичной) службы в зарубежных государствах.

Законодатель подразделяет все должности гражданской службы на 5 групп:

1) младшие;

2) старшие;

3) ведущие;

4) главные;

5) высшие.

Между тем не все категории  должностей гражданской службы имеют  пять «ступеней». Так, в категории  должностей «обеспечивающие специалисты» имеются лишь четыре группы должностей: главные, ведущие, старшие и младшие  группы должностей гражданской службы. Так же обстоит дело в категории  должностей «специалисты», которая  подразделяется на высшую, главную, ведущую  и старшую группы должностей гражданской  службы. В данной категории не существует группы младших должностей гражданской  службы. Что касается должностей категорий  «руководители» и «помощники (советники)», то в данных категориях отсутствуют не только группы младших, но и старших должностей гражданской службы. В этих категориях должности подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы.

Отнесение должностей категорий  «руководители» и «помощники (советники)»  к самым высоким классификационным  группам 1-ой – 3-ей объясняется самыми высокими квалификационными требованиями, предъявляемыми к лицам, замещающим эти должности. Они должны выполнять  на указанных должностях одновременно несколько важных социальных ролей: политика, эксперта и аналитика, специалиста  в своей сфере профессиональной деятельности и руководителя-управленца, возглавляющего коллектив гражданских  служащих. Столь же высокопрофессиональной и высокоответственной является должность помощника (советника) лица, замещающего государственную должность  или руководителя государственного органа.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Проблемы государственной гражданской службы в Российской Федерации

2.1. История развития государственной службы в России

Государственная Служба России начала складываться по мере становления  самой государственности. Вспомним Древний Рим, где также придавали  больше значение государственной службе и управлению.

В Киевской Руси IX - XI веков  отдельные функции или руководство  отраслями княжеского дворцового хозяйства  осуществляли тиуны и старосты. Причем первоначально категория людей  управляющих княжеским двором была зависима, то есть это были не вальные  слуги, а холопы (рабы). Со временем эти  дворцовые управители превращаются в управляющих отраслями княжеского (государственного) хозяйства. Княжескую  дружину же нельзя причислять к государственной  службе, так как князь считался в дружине «первым среди равных»  и в данном военном образовании  присутствовали отношения, отличающиеся от отношений «службы».

Активно стала развиваться  государственная служба в период образования Московского централизованного  государства с XII по XV века. Именно в  этот период создается централизованный государственный аппарат, совершенно новые структуры власти в Московском государстве. Основой новой государственности  стала система неместных отношений, когда категория служивых людей (дворян) получила за свою службу, как  военную, так и гражданскую земельный  надел на прокорм. Надел давался  на срок службы. Служат уже и слуги, получая за это содержание. К XV веку происходит разное сокращение феодальных привилегий и иммунитетов. Складывается иерархия придворных чинов, даваемых за службу: окольничий, дворецкий, казначей, чины думных дворян, думных дьяков.

Формируется принцип местничества, связывающий возможность занятия  государственных должностей с происхождением кандидата, его родовитостью. Вплоть до XII века продолжают развиваться и  укрепляться все эти отношения. В середине XVI века была сделана первая попытка юридически уравнять вотчину (феодальное землевладение) с поместьем (служивым землевладением). Устанавливается единый порядок государственной (военной службы), когда в независимости от формы землевладения обязывалось выставлять одинаковое число вооруженных людей. Развивается система приказов, как центральных органов с жестким подчинением по вертикали и строгое руководство инструкциями и предположениями по горизонтали. На местах при воеводах также создаются специальные аппараты управления.