Дезинтеграционные процессы в Российской Федерации

В Конституции 1993 появились новые элементы: нет  характеристик республики как суверенных; принцип равноправия субъектов  федерации, во взаимоотношениях с федеративными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.

Сохранение  шести видов субъектов является лишь исторической преемственностью. Наличие такого количества видов  вносит асимметрию в государственное устройство. Ввиду этого руководство Российской Федерации пошло на сокращение (правда, весьма незначительное) числа субъектов с восьмидесяти девяти до восьмидесяти трех.

Конституция 1993 года закрепила переход от декларативного к реальному федерализму, оформила новое качество федерального устройства по примеру современных федеративных государств.

Моделью самых  суверенных республик, например, Татарстана, является переход к национальному  государству.

Договорные  формы наряду с Конституцией могут  регламентировать отношения сторон, при условии, что договоры не входят в противоречие с Конституцией.

Однако анализ заключенных в начале 90-х гг. прошлого века договоров о компетенции  показывает, что не все они остаются в рамках Конституции Российской Федерации. Например, в договоре с Республикой Башкортостан устанавливается, что последняя представляет собой суверенное государство в составе Российской Федерации, кроме того, заново переписываются статьи Конституции России о предметах ведения Российской Федерации (ст. 71) и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72), разумеется, в пользу Башкортостана. Стремясь решить с помощью договора неотложные региональные проблемы, федеральный центр встает перед дилеммой: либо соблюдать юридическую чистоту договора, либо, поступаясь ею в той или иной мере, достигать политического результата - умиротворять строптивого субъекта федерации. Под давлением политических обстоятельств центр не всегда отдает приоритет юридической чистоте договоров. Насколько обоснованным является такой выбор - покажет история.

Миротворческая  роль договора нашла яркое выражение  в том обстоятельстве, что сложились  виды договоров, специально ориентированные  на миротворческие функции - соответственно мирный договор (публично-правовой международный договор, посредством которого прекращается война, фиксируются территориальные изменения и государственные границы, решаются другие политические, военные и экономические вопросы, в том числе о выводе войск, репарациях) и мировое соглашение (гражданско-правовой договор, посредством которого путем взаимных уступок устраняются неясность, сомнительность или спорность юридических отношений между сторонами). По мере развития общества степень реализации миротворческого потенциала договора, без сомнения, будет возрастать.

Существует  мнение, что Российская Федерация  обладает признаками, как федерации, так и конфедерации, так как  в федеративном государстве ни один из субъектов не может обладать суверенитетом; что вопреки логике девять автономных национальных округов имеют статус субъектов Федерации, но входят в состав других субъектов. В конституциях и уставах субъектов Федерации выявлено тысячи несоответствий с Конституцией 1993 года, даже в таких вопросах, как организация власти в регионах, касающихся подчинения всех правоохранительных и судебных органов центру.

Конституционное закрепление равноправия субъектов  Федерации устранило правовую асимметрию. А вот возможности реализации этих прав у разных субъектов остаются разными, так как это связано  с экономическим положением, наличием природных ресурсов, географическим положением, научным потенциалом и другими факторами.

Экономическая реформа 90-х перенесла центр тяжести  преобразований в регионы России. В то время была увеличена доля региональных бюджетов в консолидированном бюджете РФ (с 28%о - в 1992 г. до 40% - в 1993 г.), и несколько расширены права всех регионов во внешне экономической деятельности [31, с. 35 - 36]. К концу 1990-х гг. пропорции региональных и федеральных бюджетов в консолидированном бюджете практически стали равными.

Однако в  условиях продолжающегося системного кризиса выровнять стартовые  условия регионов очень сложно. В  настоящее время фактический  разрыв в социально-экономическом  и финансовом положении регионов продолжается углубляться. В связи  с этим проблема Российской Федерации состоит в экономическом кризисе, утрате прежних рычагов управления государством и отсутствии четкой координации действий новой системы. А также концентрации у федеративного центра непомерной тяжести полномочий по предметам совместного ведения и в отсутствии у субъектов федерации инструментов для решения на своем уровне социально-экономических проблем регионов.

Зачастую проявляется  «мягкий сепаратизм» регионов, спровоцированный действиями федерального центра и невозможностью для субъектов самим решать проблемы регионов. Но, с другой стороны, «мягкому сепаратизму» способствуют узкие региональные интересы, толкающие руководителей на решения, нарушающие единое экономическое пространство. Но общество, как система, может существовать только при единстве, неразрывности политического, экономического и культурного пространства. Бывают случаи, когда часть общества (анклав) территориально отделена от центра (например, Калининградская область), но при этом сохраняется единство политического, экономического и культурного пространства. Такое положение очень усложняет социально-экономическое положение этой части общества, но не нарушает целостности государства.

Единство политического, экономического и культурного пространства - залог целостности государства. Например, при разрывании целостности экономического или политического пространства неизбежно произойдет распад (что видим на примере распада СССР). В конституциях и уставах субъектов выявлено тысячи несоответствий с Конституцией Российской Федерации, даже в таких вопросах как организация власти в регионах, касающихся подчинения всех правоохранительных и судебных органов центру. В последние годы все больше нарастает тенденция к децентрализации регионов. Субъекты федерации требуют от федерального центра все большую часть налоговых поступлений и расширения прав в других сферах деятельности.

Органы власти субъектов федерации напрямую контактируют с властями итальянских провинций  и немецких земель, осуществляют международные  связи без участия центра. Появляются предложения о передаче властям субъектов полномочий федеральных судов и силовых ведомств (например, инициатива президента Ингушетии Руслана Аушева (президентом этой республики в 1990-е годы)). Существует мнение, что вертикаль государственной власти ослаблена и все три уровня власти (федеральный, региональный и местное самоуправление) существуют как бы параллельно. Во многом это связано с отсутствием законодательно закрепленного разграничения полномочий и обязанностей центра и регионов и отсутствием четкого регулирования взаимоотношений, особенно бюджетных. Отсутствует институт федерального вмешательства в дела регионов. При несоответствии законодательства субъекта федеративным законам отсутствует механизм ответственности субъектов, решение этих проблем в судебном порядке очень затруднено.

Так, например, 23 сентября 1998 года после дефолта  и шока, на время парализовавшего  всю систему управления, Генеральный  прокурор Юрий Скуратов дал указание всем прокурорам субъектов федерации  проверить законность действий местных властей о приостановлении перечисления налоговых и иных платежей в федеральный бюджет. Эти действия были названы Скуратовым «сепаратистскими, грубо нарушающими федеральное законодательство» [35]. И уже на следующий день действия региональных властей были опротестованы. Многие должностные лица, пусть и не первые, а всего лишь исполнители, были привлечены к уголовной ответственности. Еще раньше Центральный Банк России отозвал лицензию банка Калмыкии, по сути, ликвидировал его. Республика дорого заплатила за попытку присвоить себе средства, предназначенные для уплаты федеральных налогов. Лишившись, на какое-то время банка она была вынуждена проводить все свои финансовые операции через банковскую систему соседних областей, что создавало большие трудности.

С «сельскохозяйственным  сепаратизмом» довольно быстро и  жестко расправился рынок: те края и  области, которые ограничили вывоз  продовольствия, в ответ перестали  получать бензин и горюче-смазочные  материалы, поэтому вынуждены были сами отменить свои решения. Ни в одном из регионов не удался эксперимент по административному замораживанию цен. К октябрю 1998 года от проявлений экономического сепаратизма в России не осталось и следа, а сегодня о том эпизоде помнят разве что специалисты аналитики. Идея, которую часто повторяют с 1994 года, о том, что Россия не может распасться, в худшем случае, она может обкрошиться с одного чеченского края, в то время была доказана экспериментально. Другое дело, что центру пришлось в эти трудные для него времена пойти на уступки регионам, поделиться с ним частью властных полномочий. Но децентрализация вовсе не означает распада страны, и определенный уровень децентрализации власти был неизбежен и вполне оправдан.

Главным фактором влияния центра на регионы является распределение финансовых ресурсов через трансферты. Если учесть, что регионов-доноров в России меньше десятка, то сокращение федерального финансирования является мощным рычагом влияния на органы власти субъектов Федерации. Характерным для современной России является то, что центр является: финансовым центром, где сконцентрировано до 80% капитала всей страны; основным донором для периферии, чему способствует тот факт, что большая часть операций по продажи нефти и газа периферии оформляется в Москве, куда идут все доходы и налоги с этих операций.

Асимметрию  в соотношениях между федеральным  и региональными бюджетами весьма ощутимо дополняет уже отмечавшаяся значительная дифференциация регионов с точки зрения их фискальной обеспеченности на душу населения.

Наибольшее влияние на развитие республик Российской Федерации может оказать та часть административных реформ, которая предусматривает изменение пропорций в распределении налогов, идущих в федеральные и региональные бюджеты. Регионы добились того, что к концу 90-х гг. эти пропорции были практически равные: 51 % направлялся в центр и 49 % в регионы, сейчас федеральная доля выросла до 63 %, а региональная уменьшилась до 37 % [1]. Имеются регионы, покрывающие большую часть своих расходов за счет средств федерального бюджета. К примеру, Республике Ингушетия в 2009 году более 90 % средств, сформировавших республиканский бюджет, поступило из федерального бюджета.

Следствием  этого нововведения по распределению  пропорций налогов стало значительное уменьшение числа регионов-доноров (тех, кто направлял в федеральный бюджет больше налогов, чем получал от него средств в виде трансфертов). В 2000 году их число достигло рекордной цифры 18, а уже в начале 2001 года сократилось до 5-7 [1]. Подавляющее большинство субъектов Федерации вновь перешло в разряд дотационных.

В результате изменений  распределения налогов между  федеральным и региональным бюджетом обострилась проблема местного самоуправления, поскольку именно муниципальная  часть регионального бюджета  пострадала больше всего, сократившись с 32 % до 17 % [1]. Между тем, расходы муниципалитетов не уменьшились, следовательно, дефицит бюджетов городов и сел возрос. Именно вследствие этого многие города и села испытывали перебои с обеспечением электроэнергии и тепла зимой 2000 - 2001 гг.

Для территорий с преобладанием не русского населения, указанная тенденция может привести к росту антирусских настроений и фобий, поскольку в таких  местах федеральная власть воспринимается как русская, и исходящие от нее  неприятности, зачастую, рассматриваются как целенаправленная дискриминация нерусских народов.

Например, в 2002 году Государственная Дума и Совет  Федерации одобрили разработанные  в Кремле поправки в закон «О языках народов Российской Федерации», в  соответствии с которыми, алфавиты государственных языков республик России строятся на графической основе кириллицы. Как только это закон был принят, даже в тишайшей Карелии оживились национальные движения. Представители национальных общественных организаций республик в декабре 2002 года высказались против законопроекта, заявив, что он «ставит под сомнение перспективу дальнейшего развития и признания национальных языков Карелии» [2]. Госсовет Татарстана обратился к президенту России, а затем в Конституционный суд Российской Федерации, ссылаясь на не конституционность этого нормативного акта. Один из лидеров радикального крыла татарских националистов заметил: «Вот вы все время говорили, что федерализм достаточен для защиты национальной культуры. Теперь видите, как вы ошибались. Только полная независимость может нас спасти» [36].

Подобные высказывания служат одной из иллюстраций к  выводу о том, что этнический сепаратизм, сильно ослабевший к середине 90-х  годов, может ожить и уже начал  оживать.

С приходом к  власти В. Путина многочисленные социологические исследования указывают на общий рост этнического самосознания в постсоветской России практически у всех ее народов. Связано это, в немалой мере, с, так называемым, кризисом социально-политической идентичности, характерным для периодов бурных исторических трансформаций, подобных тем, которые пережили народы бывшего Советского Союза, вынужденные в короткие сроки изменить одновременно и свой политический режим, и экономическую систему, и национально-государственное устройство. Такие периоды известный польский социолог Петр Штомпка назвал травматической трансформацией. Стремление к преодолению кризиса идентичности порождает ряд следствий, которые могут выступать предпосылками обострения межэтнических отношений, а именно: возрождается интерес людей к консолидации в первичных, естественных, или как их еще называют «примордиальных», общностях (этнических и конфессиональных); усиливаются традиционализм, растут проявления ксенофобии. Уже сам процесс консолидации в «примордиальных» общностях способен порождать этническую напряженность, поскольку в его основе лежат механизмы противопоставления первичных общностей по принципу: «мы» - «они». К такому противопоставлению в переломные периоды обычно добавляется еще и негативная оценка чужаков («они» хуже «нас», «мы» - жертвы «их» происков), поскольку поиск внешнего врага, виновника «наших» бед почти неизбежен в условиях дискомфорта, сопровождающего исторические перемены.