Источники права социального обеспечения

г) Иные нормативные правовые акты. Это Указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, соответствующие акты федеральных органов исполнительной власти— Минтруда РФ (в прошлом) и Минсоцзащиты, Пенсионного фонда, Фонда государственного социального страхования РФ и др.

4. Классификация источников права социального обеспечения может быть осуществлена и по видам регулируемых общественных отношений. Право социального обеспечения регулирует однородные по своему характеру отношения, но в то же время эти отношения существенно различаются по их предмету, поскольку в одном случае им являются денежные выплаты в виде пенсий,  пособий, компенсаций, а в других — материальное благо в виде той или иной социальной услуги либо льготы. В связи с этим в системе источников данной отрасли отчетливо выделяются три относительно обособленные группы нормативных правовых актов: акты, регулирующие пенсионное обеспечение, акты о социальных пособиях и компенсационных выплатах и акты о социальном обслуживании пожилых граждан, инвалидов, семей с детьми, безработных. Внутри этих групп возможна более детальная классификация актов, например по соответствующим правовым институтам. В издаваемых сборниках нормативных правовых актов о социальном обеспечении акты обычно располагаются именно в таком порядке.

5. Самостоятельным  критерием классификации источников  права социального обеспечения  может быть признан круг лиц, на который распространяется действие норм соответствующих нормативных актов. По данному критерию выделяются акты, регулирующие: социальное обеспечение пожилых граждан, инвалидов, семей с детьми; военнослужащих, судей, прокурорско-следственных работников; граждан, занимающих государственные должности и должности государственных служащих на федеральном и региональном уровнях; депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации; народных депутатов РСФСР созыва 1990—1995 гг.; космонавтов и др.

6. В зависимости  от финансовых источников, за счет средств которых осуществляется социальное обеспечение, различают нормативные правовые акты, регулирующие обеспечение за счет средств обязательного социального страхования и за счет бюджетных ассигнований. Этот критерий на данном этапе имеет чрезвычайно актуальное значение, поскольку потребности рынка труда как одного из основных элементов рыночной экономики объективно обусловливают необходимость усиления страховых начал в социальном обеспечении тех, кто трудится или трудился в прошлом. Федеральным законом от 16 июля 1999г. «Об основах обязательного социального страхования»⁷ предусмотрено принятие законов по каждому отдельному виду страхового обеспечения.

7. По содержанию нормативные правовые акты могут быть классифицированы на отраслевые и комплексные. К числу отраслевых относятся такие, нормы которых регулируют общественные отношения исключительно в сфере социального обеспечения. Это, например, законы о пенсионном обеспечении, о социальных пособиях, компенсационных выплатах, о социальном обслуживании. В комплексных актах содержатся нормы, относящиеся к нескольким отраслям права. Например, нормы Законов РФ «О занятости населения в Российской Федерации»⁸, «О статусе судей в Российской Федерации», Основ законодательства Российской Федерации «Об охране здоровья граждан» и некоторых других входят в систему не только права социального обеспечения, но и трудового, административного, финансового права.

8. Правомерна  классификация источников на  акты, относящиеся еще к союзному  законодательству и продолжающие  действовать на территории России, и акты российского законодательства. Это в основном постановления  Совета Министров СССР, в том  числе совместные с ВЦСПС (например, об обеспечении работников пособием  по временной нетрудоспособности). Указанные акты сохраняют свое  действие по решению Правительства  РФ (например, Постановление Совета  Министров СССР об утверждении  Списков, в соответствии с которыми  назначаются пенсии по старости  в связи с особыми условиями  труда), а иногда и без такого  решения, на основании сложившейся  практики, поскольку отсутствует  российский нормативный правовой  акт, регулирующий соответствующие  общественные отношения.

ГЛАВА II.  ЗАКОНЫ И УКАЗЫ ПРЕЗИДЕНТА РФ КАК ИСТОЧНИКИ ПРАВА СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

2.1.  Законы как источники права социально обеспечения

Выше уже говорилось, что по юридической силе источники  права делятся на законы и иные нормативные правовые акты. Законы делятся на конститутивные, кодификационные  и текущие. К конститутивным актам  относится Декларация прав и свобод человека и гражданина⁹, принятая 22 ноября 1991г. Декларативные положения этого акта затем были законодательно закреплены в Конституции РФ.

Конституция РФ как основная база всего текущего законодательства в  Российской Федерации закрепила положение о том, что российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (ст.7).

Конституция РФ является юридической базой для  всего законодательства страны, в  том числе и в области социального  обеспечения. Особое значение имеет  ст. 7, которая характеризует основы конституционного строя РФ по целевой  направленности социальной политики. Кроме того, в целом ряде статей Конституции РФ (ст. 38, ст. 39, ст. 41, ст. 46) изложены основные права человека в сфере социального обеспечения.

Конституция РФ закрепляет также право граждан: на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей (ст. 39), на охрану здоровья и бесплатную медицинскую помощь в государственных  и муниципальных учреждениях  здравоохранения (ст. 41); на защиту материнства  и детства (ст. 38); на судебную защиту (ст. 46); на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной  власти или их должностных лиц (ст.53).

Кодификационным законом, нормы которого регулируют общественные отношения не только в сфере социального обеспечения, являются Основы законодательства Российской Федерации «Об охране здоровья граждан» ¹⁰от 22 июля 1993 г. Основы закрепляют понятие охраны здоровья граждан и ее основные принципы, права граждан в области охраны здоровья. Впервые в источнике права такого высокого уровня нашло конкретное закрепление содержание этого права с учетом специфики субъектов — его носителей. В частности, отдельно предусмотрено право на охрану здоровья: семьи, беременных женщин и матерей, несовершеннолетних, военнослужащих, граждан пожилого возраста, инвалидов, граждан при чрезвычайных ситуациях и в экологически неблагополучных районах; лиц, задержанных, заключенных под стражу, отбывающих наказание в местах лишения свободы.

К числу гарантий осуществления медико-социальной помощи гражданам Основы относят: первичную  медико-санитарную помощь, скорую и  специализированную медицинскую помощь, медико-социальную помощь гражданам, страдающим социально значимыми заболеваниями  и заболеваниями, представляющими  опасность для окружающих.

Другим кодификационным  законом стал Федеральный закон от 16 июля 1999 г. «Об основах обязательного социального страхования»¹¹. Он закрепил основные принципы осуществления обязательного социального страхования, виды социальных страховых рисков, страховые случаи, виды страхового обеспечения по обязательному социальному страхованию, права и обязанности субъектов обязательного социального страхования.

Кодификационным является также Федеральный  закон от 19 мая 1995 г. «О государственных  пособиях гражданам, имеющим детей»¹². В связи с его принятием утратил силу ряд нормативных правовых актов различного уровня, поскольку данный закон закрепил единую систему пособий, адресованных гражданам, имеющим детей. Это пособие по беременности и родам женщине, подлежащей социальному страхованию на момент предоставления отпуска по беременности и родам; единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности; пособие в связи с рождением ребенка, полагающееся каждой семье; пособие за время отпуска по уходу за ребенком до достижения им полутора лет, назначаемое в порядке социального страхования; ежемесячное пособие на каждого ребенка с момента его рождения и до достижения 16 (учащимся 18) лет, назначаемое семьям с определенным уровнем среднедушевого дохода.

Ряд текущих законов регулирует пенсионное обеспечение различных  категорий граждан. Наиболее важным среди них является Закон РФ 1990 г. «О государственных пенсиях в Российской Федерации»¹³, первоначально закрепивший единую пенсионную систему России. Данный закон определяет уровень жизни подавляющего большинства пенсионеров. За сравнительно короткий период в него вносилось более 35 изменений, причем зачастую изменялась редакция сразу нескольких статей. Статья 7 этого закона, предусматривающая систему адаптации пенсионных выплат в связи с ростом цен на потребительские товары и услуги, кардинально изменялась четыре раза. При этом каждое очередное изменение, по существу, снижало уровень защиты пенсионных выплат от инфляции. В результате уровень пенсии не возрастал, а катастрофически снижался, поскольку вновь вводимые мизерные его повышения не компенсировали реального снижения пенсии в связи с инфляционными процессами.

Другим не менее  важным законом, регулирующим пенсионное обеспечение достаточно широкого круга  лиц, является Закон РФ от 12 февраля 1993г. «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, учреждениях  и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей». Этот закон, по существу, закрепил привилегированную  пенсионную систему, поскольку предусматривает  более высокий уровень пенсионного  обеспечения, не ограничивая его  фиксированной величиной, и автоматическую индексацию всех назначаемых по нему пенсий. Его нормы регулируют пенсионное обеспечение: кадрового состава Вооруженных Сил и военнослужащих, проходящих службу по контракту; служащих органов внутренних дел, налоговой полиции, таможенной службы; прокурорско-следственных работников.

Социальными пособиями граждане обеспечиваются в соответствии с указанным выше Законом РФ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», а также Законом РФ «О занятости населения в Российской Федерации» в редакции от 20 апреля 1996г.,  Федеральным законом от 21 декабря 1996г. «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», Федеральными законами от 17 сентября 1998г. «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» и от 12 января 1996г. «О погребении и похоронном деле».

Социальное обслуживание граждан также регулируется законами. Это Федеральные законы от 24 ноября 1995г. «О социальной защите граждан», от 2 августа 1995 г. «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», от 10 декабря 1995г. «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», «О ветеранах» в редакции от 2 января 2000 г. и др.

Даже простое  перечисление законов, действующих  в сфере социального обеспечения  граждан, свидетельствует о том, насколько сложным и многослойным является на современном этапе законодательство о социальном обеспечении.

2.2.   Указы президента РФ и Постановления Правительства как источники права социального обеспечения

Наибольшее значение имеют такие источники права  социального обеспечения, как указы  Президента РФ и постановления Правительства  РФ, поскольку в них часто содержатся первичные правовые нормы.

В соответствии с Конституцией РФ Президент вносит в Государственную Думу законопроекты, издает указы и распоряжения. Указы  и распоряжения обязательны для  исполнения всеми, вместе с тем они  не должны противоречить Конституции  РФ и законам.

На практике первый Президент России не использовал  предоставленное ему право законодательной  инициативы в области социального  обеспечения и издавал нормативные  указы, которыми устанавливал соответствующие  права граждан в этой области  либо изменял права, закрепленные законами.

Правительство РФ издает постановления и распоряжения лишь во исполнение Конституции, федеральных  законов и нормативных указов Президента (ст. 115 Конституции РФ). Практически  компетенция Правительства по изданию соответствующих нормативных правовых актов в сфере социального обеспечения определяется отраслевыми законами. Однако в ряде случаев Правительство выходит за рамки правотворческой компетенции, которая очерчена в законах и указах.

Согласно Конституции  РФ, постановления и распоряжения Правительства обязательны к  исполнению в Российской Федерации. В случае их противоречия Конституции  РФ, федеральным законам и указам Президента они могут быть отменены Президентом РФ.

Министерства  и другие федеральные органы исполнительной власти России издают соответствующие  нормативные правовые акты (инструкции, правила, разъяснения и др.) на основании  Положений о них, утвержденных Правительством РФ, либо по отдельным поручениям, содержащимся в законах, указах, постановлениях. Нередко такие акты издаются и  без официальных поручений, по инициативе самих этих органов.

Среди указов, нормы которых регулируют общественные отношения в сфере  социального обеспечения, следует  назвать следующие.

Указ от 5 мая 1992 г. «О мерах по социальной поддержке  многодетных семей»¹⁴, которым предусмотрены соответствующие меры по социальной поддержке семей, гарантированные на федеральном уровне каждой многодетной семье. Причем само понятие такой семьи определяется правительством республик в составе РФ, органами исполнительной власти краев, областей, автономных образований с учетом национальных и культурных особенностей в социально-экономическом и демографическом развитии региона. На основании актов, принимаемых субъектами Федерации, комплекс мер по социальной защите многодетных семей, предусмотренных в Указе от 5 мая 1992г., может быть расширен.