Система учреждений социального обслуживания пожилых людей в Российской Федерации

В период правления Елизаветы  Петровны с 1741 г. происходит дальнейшая реорганизация общественного призрения. В ведении Святейшего Синода остаются богадельни для пожилых, однако финансирование монастырских богаделен осуществляется в соответствии со штатами. Учитываются  неиспользованные средства на содержание престарелых, их предлагают передавать в инвалидные дома, а остаток класть в банк под проценты.

Происходят изменения  и в деле управления призрения  на местах. Статс-коллегия в 1741 г. сменяет  органы государственного контроля за общественным призрением. На основании  решения Сената она обязана содержать  богадельни для престарелых губернских, провинциальных и воеводских канцелярий. В общем, меняется источник выплат, но не система финансирования и отношение  к общественному призрению. В 1763 г. общественное призрение, а точнее финансирование богаделен и инвалидных домов вновь переходит под  юрисдикцию Коллегии экономии, где  они находятся до образования  специального органа -- приказов общественного  призрения. Они организованы Екатериной II 7 ноября 1775 г. в связи с принятием  нового административного уложения о губерниях. Согласно уложению, в  каждой губернии учреждалось по одному приказу общественного призрения  под председательством гражданского губернатора. Приказы общественного призрения включали в себя как институты поддержки, так и институты контроля за презрением престарелых [23, 94].

Административная система  предусматривала охват населения  от 300 до 400 тыс. человек. Соответственно приказы общественного призрения  должны были охватывать ту часть пожилых, которой необходимы помощь, поддержка  и определенный контроль. Из доходов  губерний разрешалось «единожды» предоставлять 15 тыс. р. на содержание приказов. Причем эти деньги можно было отдавать в  заклад частным лицам под проценты или в банк сроком не более чем  на один год с условием, чтобы  заемщик брал не менее 500 и не более 1000 р. Дозволялось умножать капитал  и от частных взносов, а также  за счет доходов от аптек [10; 117].

С 1810 года приказы перешли  под юрисдикцию Министерства полиции, а затем Министерства внутренних дел. С 1818 г. в приказы вводятся должностные  лица со стороны правительства -- инспекторы врачебных управ. Однако каждая губерния имела свои особенности в управлении приказами. Так, в Киевском, Белорусском, Польском и других приказах под управлением  губернаторов «членами были губернские маршалы или предводители дворянства и инспекторы врачебных управ.

С учреждением в 1864 году земских, а в 1870 г. и городских органов  местного самоуправления, произошло  реформирование системы призрения. На земства возлагались местные  хозяйственно-административные функции: устройство и содержание местных  путей сообщения, больниц, приютов; содействие развитию местной торговли и промышленности; содержание ветеринарной службы; организация взаимного страхования; разрешение продовольственного вопроса  на местах; строительство церквей; содержание тюрем, богаделен и домов для  престарелых и т. п.

Так, в «Положении о земских  учреждениях со всеми относящимися к нему узаконениями» особо отмечалось, что к ведению земств относится  «попечение о призрении бедных и  престарелых, заведование благотворительными и лечебными заведениями, участие  в мероприятиях по охранению народного  здравия, развитие средств врачебной  помощи населению и изыскание  способов к улучшению местных  условий в санитарном отношении».

В то же время земства  были введены не повсеместно, а лишь в 34 из 55 российских губерний. И если в земских губерниях дело призрения  было передано в руки губернских и  уездных земств («впредь до коренного  пересмотра Устава об общественном призрении»), то в губерниях, где земства не учреждались, сохранялись приказы  общественного призрения. Таким  образом, в России возникает два  типа государственного призрения пожилых  людей:

1) земско-государственный  (в 34 губерниях);

2) «приказный», или собственно  государственный (в 21 губернии) [10; 385].

Если приказы были обязаны  заниматься благотворительностью, то земства, расходы которых на оказание социальной помощи относились к разряду  «необязательных», лишь имели право  работать в сфере призрения.

Приказы общественного призрения, как правило, имели дело в основном с «дряхлыми и убогими», которые  в силу возраста не могли найти  себе пропитания и потому требовали  призрения в самом узком смысле слова (пища и кров).

Земская благотворительность  во второй половине XIX в. пошла дальше и развивалась в следующих  направлениях:

1.Расширение системы призрения  через ее распространение на  тех нуждающихся, которые, будучи  «дряхлыми» не имели своего  крова и пристанища. Для этих  целей в земских губерниях  создавались дневные и ночные  приюты, а также ночлежные дома.

2.Попытки предупреждения  «обеднения» пожилых. Этот вид  социальной помощи был совершенно  новым для России, главная его  цель -- не дать развиться бедности  среди престарелых.

3.Реорганизация богадельных  домов и разделение «богадельцев»  на две группы: 1)собственно «богадельцы», то есть нетрудоспособные по  старости; 2) престарелые, способные  к легкому труду. Именно для  второй группы были организованы  «ремесленные богадельни», при  которых открывались земские  магазины для реализации производимых  товаров.

4.Организация особых пенсионных  касс.

Помимо земских и городских  учреждений, на местах существовало церковно-приходское призрение престарелых.

Дальнейшее развитие в  начале ХХ века получают и учреждения, «управляемые на особых основаниях»  то есть их деятельность регламентирована и узаконена. К ним относятся: Императорское Человеколюбивое  Общество, Попечительство о трудовой помощи, Ведомство учреждений Императрицы  Марии [23; 127].

Особое значение в деле социальной поддержки пожилых людей  принадлежало частной благотворительности.

Большую благотворительную  деятельность по поддержке престарелых  вели представители многочисленной фамилии Морозовых. Один из них, -- Д. А. Морозов, приходился внуком знаменитому  С. В. Морозову, основателю торгово-промышленной фирмы «Савва Морозов, сын и К», владевшему землею и ткацкой фабрикой в Ямской слободе. После смерти Саввы  Васильевича его состояние поделили между собой Тимофей Саввович и два его внука. В 1887 г., будучи в преклонном возрасте, Д. А. Морозов подал в купеческую управу заявление о намерении пожертвовать свой участок земли и вдобавок полмиллиона рублей на устройство благотворительного заведения для престарелых его имени. 200 тыс. предназначалось на строительство здания и 300 тыс. -- на содержание заведения с процентов. Первоначально предполагалось учредить в одном здании богадельню и детский приют. В 1891 г. богадельня была открыта. В нее принимались бедные престарелые обоего пола всех сословий в количестве до 100 человек.

В дальнейшем богадельня постепенно расширялась, чему способствовали дополнительные благотворительные взносы. Наиболее крупным среди них было пожертвование  супруги основателя богадельни Елизаветы  Павловны Морозовой, которая в 1896 и 1897 гг., внесла 179 тыс. рублей, позволивших  увеличить число призреваемых престарелых  до 200 человек [11, с.77-79].

Т. о. система призрение  пожилых людей претерпела множество  изменений и преобразований. Проблема помощи пожилым людям уже в  то время, начиная с 996 года, от духовно - приходского призрения, к 19 веку уже  сложилась определенная разветвленная  структура институтов пожилым людям:

-лечебные заведения (больницы);

-заведения презрения  (богадельни, инвалидные дома);

-институт пенсионеров;

-местные благотворительные  общества.

1.2 Социальное обслуживание пожилых людей в советский период

Формирование нового геополитического пространства СССР в период 1917-1991 гг. связано с изменением политической и идеологической систем, структуры  управления и хозяйствования, с формированием  новых общественных отношений. Эти  широкомасштабные перемены не могли  не затронуть и систему общественного  призрения, которая на предшествующем этапе имела тенденцию к объединению, централизации общественных и государственных  структур.

Новая структура, сначала  Министерство, а затем Народный комиссариат  государственного призрения (НКГП) проводит политику упразднения существующих органов помощи престарелым с  перераспределением средств и имущества  на нужды, определяемые новыми государственными потребностями.

Так, 19 ноября 1917 г. упразднены благотворительные учреждения и  общества помощи престарелым и инвалидам, 1 декабря 1917 г. - ведомства учреждений императрицы Марии. Вместо упраздненных ведомств в НКГП учреждались отделы, которые курировали в той или  иной степени проблемы социальной помощи данной категории нуждающихся. Например, 25 января 1918 г. создается отдел призрения  престарелых. Решениями НКГП отделы социальной поддержки создаются  не только в его ведомстве, но и  в других государственных институтах (в связи с упразднением на местах губернских и уездных присутствий  учреждаются пенсионные отделы при  местных Советах) [23, 159].

Помимо отделов при  НКГП, других исполнительных и административных организациях учреждаются самостоятельные  исполнительные комитеты [23,160].

К марту 1918 г. постепенно оформляются  основные направления деятельности в области государственного социального  обеспечения пожилых людей: выдача пайков, предоставление убежища и  назначение пенсий; курирование учебных  заведений государственного призрения  престарелых.

В связи с большим объемом  мероприятий особо остро стояла проблема их финансового и материального  обеспечения. Можно выделить достаточно большой спектр действий НКГП в данном направлении. Им использованы различные  меры -- от целевого перераспределения  материальных средств, организации  благотворительных лотерей до введения определенных налогов. Так, в январе 1918 г. введен налог на публичные зрелища  и увеселения, где на каждый проданный  билет устанавливался благотворительный  сбор, средства же шли на поддержку  престарелым и другим категориям нуждающихся.

Однако целенаправленная государственная поддержка пожилых  как средство проведения государственной  социальной политики активно начинает осуществляться с апреля 1918 г., когда  образуется наркомат социального обеспечения (НКСО). Государственный орган определил  новую стратегию социальной помощи, исходя из задач строительства социалистического  общества.

С введением новой государственной  политики в области социальной помощи начинает оформляться классовый  подход в предоставлении различных  видов помощи. Согласно положению  о социальном обеспечении трудящихся, право на получение помощи со стороны  государства имели лица, «источниками существования которых является собственный труд, без эксплуатации чужого». Новое законодательство устанавливало  основные виды социального обеспечения, на которые могло рассчитывать население, достигнушевого преклонного возраста: врачебная помощь, выдача пособий  и пенсий (по старости).

Постепенно оформляется  и административная система социального  обеспечения пожилых людей. Немалую  роль в этом сыграл I съезд комиссаров социального обеспечения, проходивший  в Москве 25 июня 1918 г. Съезд определил  организационную структуру управления социальным обеспечением, его центральных, губернских и уездных органов. Немало вопросов было посвящено разграничению  полномочий взаимоотношений НКСО с  другими комиссариатами.

С окончанием гражданской  войны и введением новой экономической  политики социальное обеспечение в  Советской России вступило в новый  период своего развития. Восстановление многоукладности и товарно-денежных отношений, перевод предприятий  на хозяйственный расчет, отмена трудовой повинности, возрождение в составе  занятого населения категорий «наемных работников» и «предпринимателей» поставили на повестку дня вопрос о восстановлении социального страхования, в том числе и пожилых, занятых  наемным трудом [26, 189].

Декретом СНК от 15 ноября 1921 г. для пожилых вводилась как  выдача пособия в случае болезни, так и назначение пенсий. В целом  после принятия этого декрета  государственное пенсионное обеспечение  пожилых людей стало осуществляться по системе социального страхования.

В русле новой социально-защитной политики советское правительство  в годы восстановительного периода  приняло целый ряд нормативных  актов. По постановлению Совнаркома «О социальном обеспечении инвалидов» (8 декабря 1921 г.) право на пенсию по инвалидности получали все рабочие и служащие, а также военнослужащие в случае наступления инвалидности по причине  профессионального заболевания, трудового  увечья, общего заболевания или старости.

В иной форме решались задачи социальной помощи нуждавшимся в  ней престарелым крестьянам. Государственным  социальным обеспечением пользовались лишь те крестьяне, которых было невозможно охватить посредством крестьянской взаимопомощи или трудоустройства  в артелях или кооперациях  инвалидов.

Декрет Совнаркома от 14 мая 1921 г. ориентировал советские органы в центре и на местах на то, что  основную тяжесть заботы о социальном обеспечении престарелых в деревне  должно взять на себя само крестьянство путем организации общественной взаимопомощи. Тем самым государство  фактически признало, что оно не в состоянии содержать пожилых  крестьян за счет государственного бюджета.

На крестьянские комитеты возлагались такие обязанности, как организация взаимопомощи, налаживание  общественной трудовой взаимопомощи и  непосредственной адресной помощи престарелым.