Технологии социальной работы с гражданами пожилого возраста

Проблема эффективности правового регулирования отношений, связанных с социальной защитой и социальной поддержкой населения, обусловлена тем обстоятельством, что принятие законов не сопровождается зачастую тщательной проработкой механизмов их реализации, то есть, иначе говоря, не выстраивается тот «мостик», по которому, шаг за шагом, гражданин и государство как два субъекта правоотношения движутся навстречу друг другу, чтобы обеспечить взаимное удовлетворение интересов и реализацию прав и обязанностей.

Дело в том, что нормы закона предписывают, что делать, то есть формулируют в своей диспозиции некое правило, соблюдение которого обязательно для лиц, на которых оно распространяется, и которое обеспечено возможностью применения государственного принуждения. Но для того, чтобы закон начал реально действовать, необходимо бывает принять ряд так называемых подзаконных актов на уровне как законодательной, так и исполнительной власти с тем, чтобы определить, как действовать, то есть прописать процедурные моменты реализации закона. Кроме того, для большинства «социальных» законов необходимым условием их реализации становится бюджетное финансирование, таким образом, в бюджет должны быть заложены и законодательно закреплены средства на реализацию закона. Таким образом, без конкретных, продуманных и определенных заранее, механизмов реализации практически невозможно обеспечить эффективность «работы» тех законов, которые являются социальными в узком смысле, то есть направлены на реализацию социальной политики, решение тех или иных социальных проблем, например, поддержку определенных категорий населения.

Еще одна серьезная проблема обеспечения эффективности «социальных» законов заключается в том, что закон распространяет свое действие на всю территорию, законодательным органом которой принят, и на всех лиц, проживающих на этой территории (исключения должны быть специально оговорены в законе). Таким образом, правомочие, предоставленное определенной категории населения, появляется у любого гражданина, относящегося к данной категории. Это исключает по существу возможность дифференцированного подхода, возможность учета конкретных жизненных обстоятельств. Примеры можно приводить из практики предоставления субсидий малоимущим гражданам на оплату жилья. С одной стороны, получают право на субсидию частные предприниматели, указывая в своих документах заниженные размеры заработной платы. С другой - не могут подтвердить свое право на субсидию старики, в квартирах которых оказались прописанными совершеннолетние дети и внуки, место фактического проживания которых родным неизвестно, либо стремящиеся фактом регистрации закрепить за собой жилье.

Обсуждаемая проблема приобретает еще один дополнительный аспект ввиду изменения законодательства, касающегося выплаты пособий по случаю рождения ребенка и других мер материального стимулирования рождений. Так, предоставление возможности получения пособия неработающим женщинам, повышение размера пособия очевидно направлено на социальную поддержку материнства, оказания помощи женщинам, которые не могли трудоустроиться ввиду объективных причин. Но очевидно и другое: специалисты уже высказывают опасения, что стимулирование «сработает» в отношении наиболее неблагополучной части населения, поскольку мотивы нормального, социально желательного репродуктивного поведения намного сложнее, чем просто желание путем рождения ребенка улучшить свое материальное положение. Размер пособий, даже после их повышения, составляет незначительную долю от тех расходов, которые реально несет семья после рождения малыша. Следовательно, материальное стимулирование рождений не обеспечивает реализацию заявленной цели, и это уже подтверждено опытом целого ряда европейских стран. А вот негативные последствия в виде роста числа «социальных сирот», детей, рожденных ради получения пособия, затем брошенных матерями, соответственно, увеличения необходимого числа мест в интернатных учреждениях можно ожидать через три-пять лет.

Проблема эффективности законодательства приобретает особое значение, когда законы призваны обеспечивать реализацию социальной политики.

За последнее десятилетие все большее значение в качестве инструмента социальной политики государства, инструмента, позволяющего более гибко, точно и эффективно (в том числе и в чисто экономическом плане) решать социальные задачи, выступают целевые социальные программы, которые разрабатываются и принимаются как на федеральном, так и на региональном, и муниципальном уровнях.

Целевая программа - увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно -исследовательских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития.19 Целевые программы в механизме реализации государственной социальной политики органично дополняют в качестве ее инструмента законы и оперативно-управленческую деятельность государственных органов. Особенность этого механизма состоит в том, что его действие направлено на решение проблемы в той или иной области экономики или социальной сферы путем перевода проблемы в плоскость конкретных управленческих задач. Они обеспечивают осуществление программно-целевого подхода в законотворческой и управленческой деятельности.

Понятие программа близко к понятию проект. Поэтому нередко программно-целевое управление называют управлением по проекту. Однако синонимичное употребление этих терминов обоснованно тогда, когда речь идет о крупном проекте, имеющем, как правило, национальное значение. В этих случаях складывается целая отрасль научного знания — система управления проектами, в рамках которой изучаются основы управления проектированием, создание модели управления проектом, фазы его разработки и реализации, ресурсного и кадрового обеспечения и т. п.

В собственно же программно-целевом управлении проект выступает как структурный элемент крупномасштабной программы национального характера. Он конкретизирует программу, содержит более подробный перечень и характер работ, необходимых для достижения цели.

Задачи руководителя программы состоят в том, чтобы получить возможно больше самых разнообразных проектов, содержащих различные пути и средства достижения конечной цели, выбрать наиболее эффективные из них, которые в рамках имеющихся ресурсов ведут к цели наикратчайшим путем. Существуют технологии отбора эффективных проектов (экспертные, конкурсные и др.).

Программы очень многообразны по характеру, цели, объему, времени и другим признакам.

При управлении сложными объектами во всем мире используются стратегии, предполагающие решение определенной совокупности задач в рамках отдельного проекта. При этом стратегическая цель должна быть разбита на ряд подцелей, в свою очередь каждая из подцелей формирует специальный набор целей специального проекта. Все большее количество задач в компаниях и других организациях становятся своего рода проектами и действительно управляются как проекты. Управление при помощи проектов» означает использование гибкости управления проектами как основного принципа для управления сложной организацией в сложной внешней среде.

Использование программно-целевого подхода для решения сложных социальных проблем доказало свою эффективность в качестве инструмента социальной политики. Начавшаяся работа в рамках национальных проектов знаменует, на наш взгляд, достаточно принципиальные изменения в характере и способах ее реализации. Суть этих изменений можно выразить так: вместо попыток одновременно решать широчайший круг накопившихся в социальной сфере проблем, неизбежно связанных с распылением ресурсов и поэтому крайне неэффективных, решено выделить в качестве приоритетных ряд основных направлений в деятельности государственных органов, ответственных за реализацию социальной политики, обеспечить эту деятельность финансовыми, кадровыми и другими ресурсами и последовательно, в соответствии с логикой проекта, реализовать определенные им цели.

Реализация национальных проектов в социальной сфере выстраивается именно как разработка конкретных целевых программ, с учетом региональной специфики и конкретики тех задач, которые предполагается решить. Заметим также, что в целевых программах механизмы их реализации заложены непосредственно в их структуру, то есть предусматриваются и описываются в качестве специального раздела программы. Еще один, несомненно, важный момент: национальные проекты широко обсуждаются в СМИ, в том числе региональных. Это создает возможность формирования общественного мнения, организации обратной связи с населением и обеспечения, таким образом, социальной поддержки проектов.

Реализация программно-целевого подхода в региональной социальной политике предполагает наличие концептуальной основы для его разработки.

Концепция социальной политики по своей сути есть система идей, взглядов, представлений, определяющая границы правового и идеологического пространства, в рамках которого могут формироваться программные документы по вопросам рождаемости и поддержки семьи, здоровья и продолжительности жизни, миграции и иных направлений государственного регулирования социальной сферы. Концепция - это стратегический замысел, то поле, в параметрах которого должны реализоваться соответствующие государственные проекты в социальных, демографических и смежных сферах жизнедеятельности. Применительно к социальной политике концепция представляет собой основания для деятельности государства в социальной сфере, она определяет основные подходы к решению тех или иных социальных проблем.20

В Российской Федерации использование программно-целевого подхода в решении важных проблем государственного развития регламентирует «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация», утвержденный постановлением Правительства РФ от 26.06.1995 №594 с последующими изменениями (далее — Порядок). В соответствии с Порядком, «федеральные целевые программы (ФЦП) и межгосударственные целевые программы, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации. Федеральные целевые программы являются одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на его социально-экономическое развитие и должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных, наиболее важных для государства инвестиционных и научно-технических проектов, направленных на решение системных проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов исполнительной власти».

Таким образом, федеральные целевые программы в РФ являются особым государственным инструментом в решении проблем: а) государства как участника и координатора социальных процессов; б) государства как участника экономических процессов, обоснованно стремящегося к получению выгоды. Определение роли, в которой выступает государство в конкретной ФЦП, является крайне важным, так как совокупности критериев разработки и реализации программ данных двух видов должны быть различными, что связанно с самой природой реализуемых целей.

Начальным этапом создания ФЦП является отбор проблем для программной разработки. Инициаторами постановки проблем для решения программными методами на федеральном уровне могут выступать любые юридические и физические лица. В соответствии с Порядком, «отбор проблем для их программной разработки и решения на федеральном уровне определяется по следующим критериям:

− значимость проблемы;

− невозможность комплексно решить проблему в приемлемые сроки за счет использования действующего рыночного механизма и необходимость государственной поддержки для ее решения;

− принципиальная новизна и высокая эффективность технических, организационных и иных мероприятий, необходимых для широкомасштабного распространения прогрессивных научно-технических достижений и повышения на этой основе эффективности общественного производства;

− необходимость координации межотраслевых связей технологически сопряженных отраслей и производств для решения данной проблемы».

Анализ приведенных выше критериев показывает, что в них в большей степени учтены интересы государства хозяйствующего, в меньшей степени — государства социального.

Разработка проекта ФЦП начинается как минимум за год до принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Выделяют три основных этапа организационных мероприятий по разработке и исполнению федеральной целевой программы:

а) постановка проблемы и принятие правительственного постановления о необходимости ее разработки;

б) формирование проекта ФЦП и его утверждение в Правительстве РФ;

в) управление реализацией программы, осуществление контроля за ходом ее выполнения и корректировка прогнозов социально-экономического развития страны (регионов), приоритетов структурной и научно-технической политики.

Содержание целевой программы регламентируется III разделом Порядка, согласно которому ФЦП состоит из следующих разделов:

− характеристика проблемы, на решение которой направлена целевая программа;