История возникновения и перспективы развития института таможенного брокера в Российской Федерации

Законодатель  не характеризует таможенного брокера  как коммерческое предприятие. Коммерческий характер деятельности брокера выводится комментаторами таможенного законодательства лишь на основе косвенных нормативных признаков. Однако коммерческая основа деятельности таможенного брокера – важная отправная точка для анализа его правового статуса, для характеристики института представительства в таможенных правоотношениях, которые по своему содержанию пока еще далеки от гражданско-правовых.

В настоящее время законодатель в принципе стремится отделить статус таможенного брокера от статуса представляемых лиц – декларанта и лиц, несущих обязанности по совершению таможенных операций для выпуска товаров (ст. 16 ТК РФ): таможенный брокер (представитель) не приобретает статус представляемого лица. Декларант и лицо, осуществляющее декларирование, не совпадают по ТК РФ: декларирование товаров производится декларантом либо таможенным брокером по выбору декларанта (ч. 1 ст. 124). Определение декларанта должно основываться на статусе определяемого субъекта, а не на действии по декларированию. Законодатель этого не видит: в соответствии с п. 15 ч. 1 ст. 11 ТК РФ декларант – лицо, которое декларирует товары либо от имени которого декларируются товары. В контексте ТК РФ смысл имеет лишь вторая часть дефиниции: товары действительно декларируются таможенному органу от имени декларанта самим декларантом либо таможенным брокером. Однако по тексту п. 15 ч. 1 ст. 11 ТК РФ таможенный брокер – тоже лицо, декларирующее товары, а значит, декларант. Это положение можно отнести к парадоксам ТК РФ: по одной норме таможенный брокер – декларант, а по другой – нет.

Различие статусов таможенного брокера и декларанта заключается в основном в области их обязанностей и ответственности, поскольку «при совершении таможенных операций таможенный брокер обладает теми же правами, что и лицо, которое уполномочивает таможенного брокера представлять свои интересы во взаимоотношениях с таможенными органами» (ст. 143 ТК РФ). Обязанности таможенного брокера при таможенном оформлении, точнее, в его части, связанной с таможенными режимами и иными таможенными процедурами, обусловлены требованиями и условиями, установленными в отношении таможенных операций, необходимых для помещения товаров под таможенный режим или иную таможенную процедуру. Совершение таких операций не возлагает на таможенного брокера обязанности по совершению операций, связанных с завершением действия таможенного режима, а также иные обязанности, которые возлагаются только на лицо, обязанное к совершению операций по выпуску товаров, перевозчика или иное лицо (ч. 1 ст. 144).

Приведенные положения  ТК РФ дают возможность утверждать, что, во-первых, различие статуса таможенного брокера и декларанта сводится к ограничению обязанностей таможенного брокера. Во-вторых, на стадии помещения товаров под таможенный режим или иную таможенную процедуру отсутствуют основания отличать права и обязанности рассматриваемых субъектов.

Вследствие  этого представляется возможным  утверждать, что в действующем таможенном законодательстве юридические последствия деятельности таможенного брокера определяются на основе установления, что он не является декларантом в терминах ч. 1 ст. 126 ТК РФ, т.е. декларантом в силу обязанности по закону. Однако совокупность прав и обязанностей таможенного брокера, его ответственность перед таможенным органом определяет таможенного брокера как декларанта в силу обязанности по договору. Иными словами, таможенный брокер по коммерческому договору, в целом подчиненному частному праву, принимает на себя обязанности, установленные правом публичным, участвуя в процессе установления баланса публичных и частных интересов в таможенной сфере. Последнее утверждение представляется концептуальным, поскольку по ТК РФ таможенный брокер не может отождествляться с декларантом и иными лицами независимо от содержания его договора с клиентом. В случае же приобретения таможенным брокером прав и обязанностей лиц, перемещающих товары через таможенную границу, в отношении указанных товаров осуществление публичных услуг в форме таможенного представительства прекращается и таможенный брокер теряет особый статус.

ТК РФ 2003 года в части регулирования деятельности таможенного брокера внес принципиальные изменения прежде всего в содержание посреднических функций, таможенного представительства. Если ранее правоотношение «таможенный орган – участник ВЭД (подконтрольное лицо)» реализовывалось с привлечением таможенного брокера через идентификацию таможенного брокера как подконтрольного лица, так сказать, через замену субъекта (ст. 159 ТК РФ 1993 года), то ныне указанное правоотношение при участии брокера реализуется через изменение его содержания: контрольное воздействие таможенного органа на участника ВЭД опосредуется оказанием публичных услуг участнику ВЭД как клиенту со стороны таможенного брокера. Идеальной целью таких услуг является оказание помощи клиенту по соблюдению таможенного законодательства при минимальных затратах времени и финансовых средств на проведение таможенных операций и повышение эффективности таможенного контроля за счет профессиональных действий таможенного брокера при организации и проведении таможенных операций. Совершенствование правового регулирования деятельности таможенного брокера должно осуществляться в сфере его публичной деятельности по оказанию таможенных услуг с акцентом на их качество. В этом направлении реализуется изменение концепции взаимодействия таможенного органа и таможенного брокера – от обеспечения за счет брокера погашения бюджетной задолженности участников ВЭД к устранению посредством деятельности брокера оснований для возникновения указанной задолженности. Иными словами, таможенный брокер продолжает выступать перед государством в лице таможенных органов как гарант. Требуется лишь определить, гарантом чего является брокер.

На основе положений  ТК РФ 1993 года таможенный брокер характеризовался исследователями достаточно единообразно: российское предприятие, обладающее правами юридического лица, действующее на основе лицензии на осуществление деятельности в качестве таможенного брокера как посредник, имеющий право от собственного имени совершать любые операции по таможенному оформлению и выполнять другие посреднические функции в области таможенного дела за счет и по поручению представляемого лица, неся при этом полную ответственность, как если бы он самостоятельно перемещал товары через таможенную границу РФ. В соответствии со ст. 172 ТК РФ 1993 года таможенный брокер и лицо, перемещающие товары и транспортные средства через таможенную границу, выступали перед таможенными органами в равном качестве декларанта. Соответственно к рассмотрению понятия «таможенный брокер» ранее обоснованно приступали через понятие «декларант», однако определения получались явно бессодержательные: таможенный брокер – тот, кто получил лицензию на осуществление деятельности в качестве таможенного брокера. Более того, статус таможенного брокера иногда принижался до статуса «субъекта вторичных таможенных правоотношений», наверное, в силу его необязательного участия в таможенных операциях. При этом публичный характер деятельности таможенного брокера все-таки проявлялся в оценках специалистов: поскольку лица, перемещающие товары через таможенную границу, не обладают достаточными знаниями и опытом для решения таможенных вопросов, им требуется квалифицированная помощь специалистов по таможенному оформлению.

Таким образом, взгляд на статус таможенного брокера, на содержание его посредничества не сводился к оказанию юридической помощи или исполнению поручения, что и порождало вопросы о природе договора между брокером и лицом, перемещающим товары (брокерского договора). Этому договору никогда не придавали административный характер, искали ответ только в сфере гражданско-правовых отношений (договор поручения, агентское соглашение и т.п.). Таможенный брокер начал широко рекламироваться как участник «рынка таможенных услуг». Существование этого рынка обусловливалось признанием допустимости предпринимательской деятельности в сфере таможенного дела, что в рамках общей концепции таможенного дела представляется далеко не бесспорным фактом. В сферу таможенной деятельности как деятельности государства предпринимательство в форме таможенного брокера, таможенного перевозчика, оказания складских услуг, учреждения магазинов беспошлинной торговли на первый взгляд явно не вписывается и представляет собой, как было указано выше, таможенную деятельность негосударственных субъектов, т.е. другую часть таможенной деятельности. Однако функционирование этих субъектов сразу же стало восприниматься специалистами как предпринимательская деятельность в сфере таможенного дела, хотя положения ТК РФ 1993 года такую характеристику в нормативный оборот не вводили. В связи с этим необходимо учитывать, что таможенное дело бесспорно характеризовалось как сфера государственного управления.

По мере развития таможенных правоотношений так называемые брокерские договоры следует рассматривать и в системе управленческих отношений, может быть, как разновидность административных договоров, по которым один субъект заменяется другим в отношениях с государственным органом (договор «брокер – клиент») или приобретает новые возможности (в том числе коммерческие) во взаимодействии с государством (договор «брокер – таможенный орган»). При этом следует признать, что в понятие брокерского договора фактически включается не только совокупность правоотношений «брокер – клиент», но и правоотношения «государство – брокер». Так, в Российской Федерации интересы таможенных брокеров как представителей внешнеэкономического бизнеса централизованно представляет Национальная ассоциация таможенных брокеров (поверенных), взаимодействующая с Федеральной таможенной службой (ФТС России) на основе нормативных договоренностей. Таможенный брокер оценивался в таких условиях как «профессионально ориентированная лицензированная организация», профессиональный посредник в таможенной сфере, который несет обязанности, возложенные на него не только договором, но и таможенным законодательством в отношениях и с представляемым лицом, и с таможенными органами. При этом нормы об обязанностях и ответственности брокера носят императивный характер, не допускающий отступление от них по какому-либо «брокерскому договору».

Исследования  на основе ТК РФ 2003 года пока не позволяют обнаружить существенно новый нормативный взгляд на статус таможенного брокера. Так, характеристика правового положения таможенного брокера дополняется замечанием об отсутствии у данного субъекта государственно-властных полномочий, что свидетельствует о снижении значения ярких коммерческих характеристик, которые исключали любые разговоры о приобщении к процессу государственного управления новеллой об исключении таможенного брокера из числа декларантов. Таможенный брокер, будучи профессиональным посредником, обретает качество «помощника участника экспортно-импортных операций». Необходимо особо отметить, что акцент в общей характеристике таможенного брокера делается уже не на его принадлежность к деловым кругам, а переносится на его профессиональную деятельность в сфере таможенного дела, на общественно значимые посреднические функции. Таможенный брокер формирует сеть организаций, составляющих таможенную инфраструктуру.

Таможенная  инфраструктура – организационная и материально техническая база деятельности таможенных органов. В околотаможенную инфраструктуру включаются ресурсы негосударственного характера. Отнесение таможенного брокера именно к таможенной инфраструктуре безусловно подчеркивает публичный характер его деятельности в особом взаимодействии с таможенными органами. Новый ТК РФ установил бесплатное включение в реестры лиц, осуществляющих деятельность в области таможенного дела, устранив уплату сборов за выдачу соответствующей лицензии. Это, существенно меняет подход государства к оценке содержания процедуры допуска негосударственных субъектов к таможенной деятельности.

Административно-правовой статус таможенного брокера определяется прежде всего отнесением его к таким субъектам административного права, как негосударственные организации. Такие организации (коллективные субъекты) имеют как общее, так и специальное административно-правовое положение, а специальный административно-правовой статус каждого субъекта устанавливается действующим административным законодательством. Объем их административной правоспособности как юридических лиц в известной степени соотносится с их видами как субъектами гражданского права в зависимости от форм собственности. Однако организационно-правовая форма таможенного брокера как юридического лица не имеет значения для выделения его специального административно-правового статуса, за исключением запрета казенному предприятию приобретать статус таможенного брокера (ч. 1 ст. 139 ТК РФ).

Таможенный  брокер как коммерческая организация, самостоятельный хозяйствующий субъект является предприятием, занимающимся оказанием услуг, не имеет юридически-властных полномочий и не является субъектом управления. Однако таможенный брокер обладает особенностями административно-правового статуса негосударственного корпоративного предприятия, которое действует в пределах административно-правового режима, характерного для предприятий, независимо от их организационно-правовых форм. Роль государства по отношению к таким предприятиям проявляется в установлении правовых норм (административно-правового режима) и контроле за их соблюдением, а государственное влияние является специфическим, не носящим характер государственного руководства их основной деятельностью. Административная правоспособность таможенного брокера выражается в определяемой нормами административного права возможности данного субъекта приобретать административно-правовые обязанности и права и нести юридическую ответственность в сфере государственного управления, а именно в сфере таможенного регулирования. Административно-правовой статус субъектов, не наделенных административно-властной компетенцией, определяется возможностями, которые соответствующие административно-правовые, а не гражданско-правовые нормы закрепляют за ними непосредственно в сфере государственного управления. Указанный статус дополнительно характеризуется объемом и характером полномочий по распоряжению принадлежащим имуществом и финансовыми активами, целями деятельности, а также соотношением с органами исполнительной власти. С точки зрения специального административно-правового статуса таможенного брокера распоряжение финансовыми активами у данного субъекта направлено на приобретение и обеспечение полномочий в сфере таможенного дела, а цели деятельности выходят за рамки получения прибыли и становятся общественно значимыми – обеспечение общего таможенного режима Российской Федерации через исполнение таможенных операций. Соответственно этому правовой режим деятельности таможенного брокера – режим таможенного оформления и допуска к проведению таможенных операций.