История возникновения и перспективы развития института таможенного брокера в Российской Федерации

Без прямого указания административно- и таможенно-правовых норм специфическая коммерческая деятельность таможенного брокера теряет смысл, специальная гражданская правосубъектность обусловливается специальной административной правосубъектностью. Специфику статуса субъектов административного права ряд авторов связывает с наличием и объемом их дееспособности, определяемой среди прочего правовым режимом осуществления права и исполнения обязанностей и результатами проведения соответствующих регистрационных и иных административных процедур, которые определяют момент приобретения субъектом специального статуса. Упомянутый правовой режим представляется имеющим сугубо процедурный характер, но безусловно входит составной частью в указанный выше особенный административно-правовой режим, отличающий регулирование деятельности особых негосударственных субъектов.

Таможенный брокер оказывает услуги публичного характера по таможенному оформлению товаров, действует исходя из приобретенной публичной обязанности. Публичные услуги означают юридически и социально значимые действия в интересах общества, государства и частных индивидуальных и коллективных субъектов. Их оказание связано с реализацией контрольных и регулятивных функций государства и деятельностью государственных органов, обладающих определенной компетенцией. По отношению к таможенному брокеру такими органами являются прежде всего таможенные органы. Среди основных особенностей деятельности по оказанию публичных услуг выделяются, во-первых, специальный правовой режим, во-вторых, реализация правоотношений с клиентами, имеющими публичные обязанности и право на получение соответствующих услуг. Еще в конце XIX – начале XX в. исследователи отмечали исполнение публичных обязанностей и реализацию соответствующих прав государственными и административными учреждениями в широком смысле – собственно властными государственными органами и иными структурами, группируемыми по их компетенции в сфере публичных служб. Признак публичности, т.е. выполнения функций публичной службы в интересах общества в целом определяет правовое положение негосударственных субъектов в отличие от государственных, реализующих исполнительные функции. Таким образом, публичная служба как деятельность по удовлетворению публичного интереса реализуется юридическими лицами публичного права (государственными публичными и иными публичными организациями) и некоторыми коммерческими структурами. Публичные учреждения как юридические лица по публичному праву, которым поручено управление специализированной публичной службой, подразделяются на административные, промышленные и коммерческие.

В цепочке правоотношений «государство – таможенный брокер – участник внешнеэкономической деятельности» существенным элементом является не только оказание публичных услуг негосударственным субъектом в звене «брокер – клиент», но и форма публичного участия государственного субъекта в коммерческой деятельности в звене «государство – таможенный брокер». Такие формы реализуются, в частности, путем создания коммерческих публичных учреждений, способствующих гибкому государственному влиянию на принятие решений. В таможенной сфере государственное влияние не может ассоциироваться с обычно понимаемым воздействием на деятельность крупных производственных компаний, в том числе естественных монополий. Государство, санкционируя деятельность публичных коммерческих организаций в сфере таможенного дела, ориентируется на достижение оптимального результата функционирования таможенной системы, а именно – максимальной собираемости таможенных платежей и соблюдения мер таможенной политики при минимальных бюджетных расходах на поддержание таможенной инфраструктуры. Идеальный публичный орган (орган государства, орган местного самоуправления, публичное предприятие административного или коммерческого типа) создается для эффективного удовлетворения публичных интересов, осуществления функции публичной службы. Современное административное право признает: многие из таких публичных органов уже являются корпорациями в том же смысле, что и частные компании. Указанный особый характер корпоративной деятельности в сфере таможенного дела проявляется в том, что сугубо государственные функции таможенных органов реализуются при отсутствии возможности их делегирования на материально-технической и организационной базе, предоставляемой в соответствии с положениями ТК РФ лицами, осуществляющими деятельность в сфере таможенного дела. В таможенной системе государственные органы и частные структуры, наделенные специальным административно-правовым статусом, успешно реализуют в активном взаимодействии задачи таможенного регулирования и таможенного контроля. При этом часть одинаковых таможенных функций может реализовываться как государственными, так и частными структурами (например, хранение товаров под таможенным контролем).

Известную неопределенность при данной характеристике статуса  таможенного брокера вносит признание  исследователями наличия общественно полезных учреждений, которые являются частными и пользуются особым покровительством администрации. Действительно, общественно полезная деятельность таможенного брокера неоспорима и востребована. В то же время таможенное законодательство пока вовсе не рассматривает институт таможенного брокера как неотъемлемый элемент в механизме реализации общественного, публичного интереса в таможенной сфере. При этом современная практика таможенного дела опирается на развитие взаимодействия таможенных органов с таможенными брокерами и их ассоциациями. Новый ТК РФ не устанавливает для таможенного брокера приоритетное право таможенного оформления, что не мешает фактически реализовывать его в современной таможенной практике. Современный таможенный брокер явно вышел в своей позитивной деятельности за пределы понятия общественно полезной организации, переживая эволюцию в организацию необходимую. Следовательно, перспектива таможенного регулирования в отношении таможенного брокера может быть обозначена последовательным переходом от принципа совершения таможенных операций декларантом при наличии его права обратиться к публичным услугам таможенного брокера к принципу совершения таможенных операций таможенным брокером при наличии права декларанта отказаться от его публичных услуг.

Следовательно, представляется существенным определить в ТК РФ роль таможенного брокера как коммерческого публичного учреждения, создание которого не только допускается, но и поощряется и утверждается государством в целях реализации специализированной публичной службы.

Через оказание публичных услуг место таможенного  брокера в системе государственного управления определяется в непосредственной близости с органами исполнительной власти Российской Федерации, функционирующими в форме федеральных агентств и осуществляющими в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг. В соответствии с подп. «д» п. 2 Указа Президента РФ от 09.03.2004 № 314 под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами. Исходя из этого определения, можно заключить, что оказание публичных услуг таможенного брокера может представлять собой предоставление государственными органами, в том числе таможенными, через коммерческие публичные организации, не подведомственные этим государственным органам, на возмездной основе, в том числе по государственно регулируемым ценам услуг в области таможенного дела в соответствии с таможенным законодательством. В первом приближении из приведенной дефиниции вытекает два существенных вывода. Во-первых, федеральная ассоциация таможенных брокеров имеет прямую перспективу войти в структуру пока не существующего даже в проекте таможенного агентства Российской Федерации. Во-вторых, таможенные брокеры как лица, осуществляющие таможенные операции в рамках общего таможенного посредничества, могут поглотить, ассоциировать в свою структуру иных субъектов, чья деятельность связана с оказанием отдельных услуг, с проведением отдельных таможенных операций на этапе таможенного оформления товаров (владельцев складов временного хранения, владельцев таможенных складов). Это означает, что предпринимательская деятельность, связанная с реализацией таможенных режимов (магазин беспошлинной торговли, свободный склад), выходит за рамки оказания публичных услуг на коммерческой основе и не может быть предметом регулирования деятельности ни таможенного брокера, ни таможенного агентства.

С учетом приведенных  позиций и положений текущего законодательства совершенствование правового регулирования деятельности таможенного брокера должно осуществляться с учетом общих потребностей модификации административного законодательства. Во-первых, существенной доработки требуют нормы законодательства, составляющие «каркас» института публичных услуг и устанавливающие типологию публичных услуг применительно к представительству в таможенной сфере. Во-вторых, качественное оказание публичных услуг обусловливается наличием разветвленного процедурного законодательства, охватывающего различные аспекты взаимоотношений брокера и клиента, в том числе порядок расчетов и установления размера платы за оказываемые услуги.

3. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ИСТИТУТА 
   ТАМОЖЕННЫХ БРОКЕРОВ РОССИИ

1. Правовые проблемы института таможенных брокеров

Сейчас, когда  преобразуются законодательная база внешнеэкономической деятельности и сопряженные с ней гражданско-правовые и административные отношения, когда возрастает объем товаропотоков и обостряется конкуренция на международном рынке, участники ВЭД поставлены в сложные условия. Ситуация усугубляется тем, что резиденты Российской Федерации выступают в качестве субъектов ВЭД сравнительно недавно и зачастую не обладают необходимыми знаниями и навыками в области таможенного дела. Большинство участников внешнеэкономической деятельности обращаются к услугам организаций, которые обладают специальными знаниями в таможенном законодательстве, что позволяет избежать значительных материальных и временных потерь, порождаемых задержкой таможенного оформления товаров. Поэтому жизненно необходимы: формирование цивилизованного рынка таможенных услуг по оформлению товаров и транспортных средств (которым располагают ведущие страны с рыночной экономикой); развитие посреднических структур, способных взять на себя профессиональное решение вопросов, касающихся соблюдения таможенных процедур; совершенствование правовой базы, регламентирующей их деятельность.

Наличие профессионально  ориентированной лицензированной  посреднической организации не только способствует активизации внешнеэкономической деятельности и значительно облегчает положение ее субъектов, но и служит необходимым условием внедрения в практику передовых форм таможенного оформления и контроля товаров и транспортных средств, повышает гарантии поступления таможенных платежей в федеральный бюджет, препятствует злоупотреблениям своими служебными обязанностями отдельных должностных лиц.

Формирование  института таможенных брокеров направлено исключительно на предотвращение возможных потерь федерального бюджета в результате неквалифицированных и неправомерных действий участников ВЭД, на становление и регулирование цивилизованного рынка таможенных услуг.

Для участников ВЭД таможенный брокер выступает  в роли своего рода «страховой компании», защищающей их от рисков, связанных с исполнением обязательств перед таможенными органами. Появляется и такой весомый плюс – расширенный спектр дополнительных услуг адвоката, консультанта, финансового менеджера, юриста и т.п.

Датой начала формирования в России рынка таможенных услуг  по декларированию внешнеторговых грузов считают 15.11.1991, когда Президент РФ издал Указ № 213 «О либерализации внешнеэкономической деятельности на территории РСФСР». Именно тогда появилась потребность в специалистах-декларантах внешнеторговых грузов. Сотрудники Всесоюзного внешнеторгового объединения «Внештерминал-комплекс» и некоторых других крупных организаций, уполномоченных осуществлять операции по оформлению ГТД, стали оказывать посреднические услуги новым предпринимательским структурам.

Сегодня в качестве таких посреднических структур выступает  множество коммерческих организаций, действующих на основе учредительных документов и лицензий, выдаваемых таможенными органами, хотя законом конкретно определен лишь один институт таможенного дела, осуществляющий посредническую деятельность, - институт таможенных брокеров.

Несмотря на то что этот институт был учрежден еще в 1993 году, процесс его становления и развития с принятием Таможенного кодекса РФ характеризовался рядом правовых и организационных проблем, приведших к тому, что окончательное устранение иных форм посреднической деятельности в области таможенного дела произошло лишь в 1999 году.

До 1999 года в качестве посредника, осуществляющего операции по таможенному оформлению товаров и транспортных средств, могла выступать российская организация, признанная таможенными органами декларантом на основе договора в соответствии с порядком, установленным Приказом ГУГТК при Совете Министров СССР от 18.09.1989 № 137 «О правовом регулировании пропуска и декларирования товаров и имущества, перемещаемых через государственную границу СССР».

За первые три  года (1989 – 1991) было выдано 62 свидетельства на право посреднического декларирования внешнеторговых грузов. В тот период в каждой таможне действовало в среднем не более пяти фирм-декларантов. Последующее установление таможенных границ с государствами Балтии и СНГ дало новый импульс развитию предпринимательских структур в таможенной области. В результате с 1992 до середины 1994 гг. ГТК России было выдано уже 445 свидетельств.

В дальнейшем рынок  таможенных услуг заполнялся стремительно – в течение полутора лет (с середины 1994-го до конца 1995-го) в среднем выдавалось по 102 свидетельства в квартал. Пик пришелся на II квартал 1995 года, когда за три календарных месяца было выдано 119 свидетельств.

В 1996 году, когда на рынке действовало более 1200 фирм-декларантов, ГТК России ввел ограничения на выдачу свидетельств, что в условиях ужесточения требований к достоверности декларирования внешнеторговых грузов и полноте поступлений в бюджет таможенных платежей было совершенно оправданно.

Сравнительный анализ количества оформленных деклараций в названный период показал, что на одну фирму, получившую в 1992 году свидетельство декларанта, в среднем приходилось 753 оформленных ГТД, тогда как на фирму, получившую свидетельство в 1995 году, – только 302. Представляют интерес результаты деятельности в 1996 году всех российских фирм-декларантов, которые по объему указанных услуг (оформленных ГТД) распределялись следующим образом: 12 фирм (менее 1%) – по 5000 и более; 122 фирмы (10%) – от 1000 до 5000; 463 фирмы (38%) – от 100 до 1000; 437 фирм (36%) – от 10 до 100; 93 фирмы (15%) – менее 10.