Разрешительная система нетарифных ограничений во внешней торговле: анализ, оценка перспектив

В отечественной литературе большое внимание исследованию нетарифных мер уделяется в работах И.И. Дюмулена, который долгое время занимался этим вопросом на практике (работая в Секретариате ЮНКТАД, он участвовал в разработке системы классификации нетарифных мер, используемой с определенными изменениями и дополнениями до сегодняшнего дня). Он определяет нетарифные меры как "любые распоряжения центральных и местных властей, включая методы реализации законов, постановлений и других нормативных актов (кроме таможенно-тарифных мероприятий), которые воздействуют на экспорт и импорт товаров, объем, товарную структуру внешней торговли, цены и конкурентоспособность товаров, создавая более жесткие условия для товаров иностранного происхождения по сравнению с товарами национального производства или различный режим для товаров разных стран".

В Толковом словаре по таможенному праву нетарифным барьерам дано понятие как системе административных и экономических (финансовых, кредитных и др.) мер государственного регулирования внешнеторговой деятельности, включающей количественные ограничения (квотирование), лицензирование, установление различных таможенных формальностей и др. При этом указывается, что нетарифные барьеры противопоставляются тарифным мерам государственного регулирования - ввозным и вывозным пошлинам.

Таким образом, можно утверждать, что определение нетарифных мер как инструментов международной торговли, отличных от инструментов таможенно-тарифного регулирования, является общепринятым в современной российской и зарубежной научной литературе.

Определение сущности нетарифного регулирования и используемых для его осуществления нетарифных мер через понятие таможенно-тарифного регулирования имеет свои недостатки.

Это приводит, во-первых, к тому, что ряд инструментов торговой политики (таможенная оценка, порядок определения страны происхождения товара и др.) становятся общими как для таможенно-тарифного, так и для нетарифного метода государственного регулирования внешней торговли, а во-вторых - к ошибочному выведению из состава нетарифных мер отдельных инструментов, обладающих внешними признаками сходства с таможенной пошлиной, но при этом имеющих иную экономическую и правовую природу (антидемпинговая, компенсационная и специальная пошлины).

В первом случае возникают сложности с определением природы упомянутых инструментов и, как следствие, - порядка их применения. Во втором случае это может привести к неверному представлению об антидемпинговых, компенсационных и специальных пошлинах как разновидностях таможенной пошлины и приданию этим нетарифным инструментам характера мер таможенно-тарифного регулирования.

Отсутствие до сих пор единого общепринятого определения нетарифных мер и сложившаяся практика выведения понятия нетарифного регулирования по остаточному принципу из понятия таможенно-тарифного регулирования объясняются множественностью и разнородностью причин применения нетарифных мер. Разнообразие задач обусловило и множественность функций нетарифного регулирования, к числу которых следует отнести экономическую, политическую, социальную, экологическую, фискальную и другие функции [8].

Использование таможенно-тарифных мер приводит к ограничению предложения иностранных товаров через удорожание издержек импорта, и такое воздействие имеет косвенный характер, в отличие от нетарифных мер, которые способны оказывать на импорт как прямое (непосредственное) воздействие, так и косвенное.

Анализируя экономическую функцию нетарифного регулирования, нельзя не отметить, что нетарифные меры выполняют протекционистские задачи, как правило, более эффективно, чем инструменты таможенно-тарифного регулирования. Если таможенно-тарифные меры применяются обычно однократно и на этапе уплаты таможенных платежей, то защита отечественного рынка с помощью нетарифных инструментов выглядит более "эшелонированной": инструменты нетарифного регулирования могут многократно применяться на различных этапах внешнеторговой сделки и продвижения импортного товара (на этапах заключения сделки, ввоза товара на таможенную территорию, уплаты таможенных пошлин и налогов, продажи импортного товара на внутреннем рынке и даже на этапе его потребления).

Характеризуя политическую функцию нетарифного регулирования, следует заметить, что наряду с нетарифными мерами, которые используются непосредственно в политических целях (например, участие в международных экономических санкциях, экономические санкции, вводимые в одностороннем порядке, и т.п.), в практике регулирования международной торговли часто встречаются случаи, когда использование нетарифных мер, например в социальных или экологических целях, принимает вполне очевидную политическую окраску. Политизация нетарифного регулирования принимает характер устойчивой тенденции.

Социально-экономический и политический факторы при принятии решения о применении нетарифных мер, как правило, сильно переплетаются. Однако это не должно служить основанием для выводов об использовании нетарифных ограничений исключительно в международно-политических или торгово-политических целях. Иногда за решением о применении нетарифных ограничений, повлекшим мощные политические потрясения, могут стоять, например, причины санитарно-эпидемиологического характера. Так, причиной столкновений полиции с участниками 40-тысячной демонстрации в Сеуле стало решение правительства Южной Кореи о возобновлении поставок в эту страну американского мяса, на ввоз которого ранее был наложен запрет в связи со случаями коровьего бешенства в США.

Следует отметить, что фискальная функция нетарифного регулирования не является основной и уступает по своему значению политической и социальной функциям, что отличает нетарифное регулирование от таможенно-тарифного регулирования, нацеленного в первую очередь на осуществление экономической и фискальной функций.

В международной практике по вопросу о применении нетарифных ограничений сформировалась непростая, порой даже противоречивая позиция, на что не раз в своих исследованиях обращали внимание российские ученые. Так, В.Ю. Пресняков обозначил эту проблему следующим образом: "С одной стороны, ГАТТ и начавшая функционировать с 1995 г. ВТО официально ставят задачу максимально возможного упразднения таких мер, перехода к регулированию внешней торговли исключительно тарифными методами. С другой стороны, все страны мира, включая те, которые входили в ГАТТ со дня ее основания и которые стали членами ВТО с момента начала ее деятельности, в той или иной степени используют различные формы нетарифного регулирования внешней торговли".

Действительно, в последние десятилетия международная торговая практика идет по пути последовательного исключения нетарифных мер из арсенала внешнеторгового регулирования. Их применение допускается в ограниченном количестве случаев: в целях защиты национальной экономики и поддержания стабильности мировой экономики и международной валютно-кредитной системы, обеспечения международной безопасности, охраны жизни и здоровья людей, выполнения международных обязательств. При этом основным механизмом сокращения использования нетарифных инструментов и четкой регламентации процедур их использования в интересах развития международной торговли служат многосторонние международные форумы и организации - ВТО, ЮНКТАД, Европейская экономическая комиссия ООН, Организация экономического сотрудничества и развития, Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество и др.

Вопросы использования нетарифных мер в международной торговле были включены в повестку дня Токийского раунда ГАТТ (1973 - 1979 гг.), по результатам которого принято шесть кодексов по нетарифным мерам, нацеленных на борьбу с проявлениями нетарифного неопротекционизма, получившего столь широкое распространение в международной торговле из-за специфических особенностей нетарифных инструментов - оперативности введения, выборочности в отношении отдельных стран или товарных позиций и завуалированности (неявного характера) нетарифной торговой политики.

Курс на исключение нетарифных мер из практики регулирования мировой торговли в последнее время "пробуксовывает", и происходит это чаще всего на уровне национальных механизмов государственного регулирования внешней торговли. Такое положение объясняется, среди прочего, неоднозначным воздействием "таможенно-тарифного разоружения" на реальное положение дел в мировой торговле. Как известно, снижение таможенных тарифов во второй половине XX века сопровождалось усилением мер нетарифного протекционизма. При этом на фоне заметного снижения эффективности таможенно-тарифной защиты продолжает сохраняться объективная потребность в регулировании внешнеторгового оборота, обусловленная различиями в уровнях экономического развития отдельных стран, возникновением экономических и политических кризисных ситуаций. Развитие нетарифного регулирования в современной мировой практике, - отмечает В.Ю. Пресняков, - связано с потребностью в надежных, гибких и оперативных средствах экономической политики в сфере внешней торговли.

В этой связи особого внимания заслуживает вопрос о различиях в природе установления и применения тарифных и нетарифных мер регулирования международной торговли. В настоящее время таможенно-тарифные инструменты приобретают преимущественно конвенциональный характер, их применение регламентируется соответствующими международными договорами и соглашениями. Применение же нетарифных мер в ряде случаев сохраняет автономную природу: они могут вводиться на основании решений компетентных центральных и даже местных государственных органов. В этой связи возрастает востребованность нетарифных мер, поскольку можно обеспечить согласованное использование их и различного рода внутренних регуляторов (законодательство о защите прав потребителей, технические и экологические стандарты, санитарные и ветеринарные нормы и т.д.). Именно нетарифные меры (а не таможенные пошлины) в большей степени соответствуют наметившейся тенденции "перенесения процесса регулирования внешней торговли с границ вглубь страны".

Понимая все сложности борьбы с нетарифными барьерами, ВТО взяла курс на так называемую тарификацию торговых барьеров. Страны ВТО обязались устранять нетарифные торговые ограничения, заменяя их таможенными пошлинами (их тарифным эквивалентом). При этом существенно облегчается сопоставление уровней торговых барьеров в разных странах.

1.2 Основные инструменты  нетарифного регулирования

В официальных источниках международных экономических и торговых организаций, научных трудах встречается классификация нетарифных мер на жесткие (hard NTM), умеренные (mild NTM), "надоедливые", т.е. создающие определенные неудобства (nuisance NTM); при этом отдельно выделяется группа нетарифных мер, степень воздействия которых на международную торговлю установить не удается.

Для регулирования международной торговли особое значение приобретают классификации нетарифных мер, разработанные международными экономическими организациями ГАТТ-ВТО, ЮНКТАД, ЕЭК ООН, МБРР, Международной торговой палатой и др. Указанные организации выполняют, помимо прочего, учетную функцию: они регистрируют каждую новую форму нетарифных ограничений, сведения о которой должны сообщать как страны, применяющие такие меры, так и страны, от них пострадавшие. Формирование такого банка данных нетарифных мер позволяет не только совершенствовать классификацию нетарифных мер, но и проводить мониторинг всех принимаемых мер внешнеторгового регулирования.

Наиболее авторитетными являются классификации ГАТТ-ВТО и ЮНКТАД.

Классификация нетарифных мер, разработанная в секретариате ГАТТ, объединяет пять основных категорий:

1) ограничения, связанные с участием  государства во внешнеторговых  операциях на различных этапах - производство товаров, сбыт, транспортировка и т.д. (субсидии и дотации экспортерам, порядок размещения государственных заказов, ограничения в отношении перевозки иностранных товаров и иностранных перевозчиков и т.д.);

2) таможенные процедуры, экспортно-импортные формальности административного характера (особые требования к оформлению внешнеторговой документации, процедура таможенной оценки, определение страны происхождения товара, установление дополнительных требований при прохождении таможенного оформления и т.д.);

3) технические ограничения, используемые  в целях регулирования международной  торговли (санитарные, фитосанитарные, ветеринарные, экологические нормы, порядок сертификации импортных  товаров, требования к упаковке, маркировке и т.д.);

4) количественные ограничения и  сходные с ними административные  меры (квоты, лицензирование, запреты, "добровольные" ограничения экспорта, различного рода валютные ограничения  и т.д.);

5) ограничения, связанные с уплатой  налогов, сборов и иных обязательных платежей (пограничное налогообложение, импортные депозиты, иные способы обеспечения уплаты таможенных платежей, антидемпинговые, компенсационные, специальные пошлины и т.д.).

Классификационная схема, подготовленная ГАТТ, стала основой для формирования информационного банка данных по нетарифному регулированию и оказала влияние на формирование другими международными экономическими организациями собственных классификационных схем.

Большое внимание систематизации мер нетарифного регулирования уделялось в исследованиях, проводимых в рамках ЮНКТАД. В применяемой в настоящее время классификации нетарифных мер, разработанной ЮНКТАД, все меры регулирования международной торговли объединены в восемь категорий, одну их которых составляют таможенно-тарифные меры, а семь остальных - меры нетарифного регулирования: 1) паратарифные меры; 2) меры контроля над ценами; 3) финансовые; 4) меры автоматического лицензирования; 5) меры количественного контроля; 6) монополистические меры; 7) технические меры. Данная классификационная схема используется многими государствами для систематизации нетарифных мер, устанавливаемых национальным законодательством и используемых в административной практике таможенных и иных органов, участвующих в государственном регулировании внешней торговли.

Классификационные схемы ЮНКТАД, ГАТТ-ВТО и других международных экономических организаций легли в основу многочисленных авторских классификаций, разрабатываемых российскими и зарубежными учеными.