Разрешительная система нетарифных ограничений во внешней торговле: анализ, оценка перспектив

В отсутствие общепринятого и нормативно закрепленного определения нетарифного регулирования научная ценность проанализированных классификаций состоит в формировании единообразного подхода к определению объекта исследования - понятия "нетарифные меры". В практическом плане выработка общепринятого понятийного аппарата способствует ведению международных торговых переговоров. В этом смысле всякий новый, оригинальный вариант классификации, появление которого не вызвано объективными обстоятельствами (например, появление новых видов нетарифных мер, не вписывающихся в ранее разработанные классификации), только удаляет от основной цели - систематизации нетарифных мер, а значит, и от улучшения общей атмосферы международного торгового обмена и исключения из инструментария международной торговой политики запрещенных мер. Следуя логике унификации правил международной торговли, можно предположить, что основным вариантом классификации нетарифных мер, используемых в практике внешнеторгового регулирования, должна стать классификация ВТО.

Для уяснения сущности нетарифного регулирования особое значение имеет деление нетарифных мер на экономические и административные.

Экономические нетарифные меры воздействуют на объем внешнеторговых поставок опосредованно, через рыночные механизмы, приводя к удорожанию импортных и экспортных товаров. Среди нетарифных мер экономическую природу имеют особые пошлины - антидемпинговые, компенсационные, специальные, а также налоги, которыми облагается ввоз товаров на таможенную территорию, меры валютного регулирования и т.д. Нетарифные меры административной природы значительно более разнообразны и многочисленны. Это лицензирование и квотирование внешнеторговой деятельности, эмбарго, государственная монополия на внешнюю торговлю, широкий спектр мер технического регулирования, ветеринарного, фитосанитарного контроля, различного рода таможенные процедуры и формальности и т.д. При этом в каждом сегменте нетарифных мер имеются как средства, выполняющие фактически запретительную функцию (например, эмбарго среди административных мер), так и меры, которые осуществляют в большей степени учетную и контрольную функции, при этом практически не влияющие на стоимость внешнеторговых поставок (например, автоматическое предоставление лицензий, без каких-либо ограничений). Очевидно, что основная масса нетарифных мер расположена между этими двумя крайностями.

Среди нетарифных мер административного характера центральное место занимают количественные ограничения и иные меры сходного характера воздействия.

По своей сути количественные ограничения представляют форму государственного регламентирования условий выхода предприятия на внешний рынок.

Хотя в настоящее время ГАТТ (статья XI) запрещает использовать количественные ограничения в отношении импорта и экспорта любых товаров, эта нетарифная мера по-прежнему используется (в ряде случаев весьма эффективно) для регулирования международной торговли. Существование многочисленных исключений из этого правила позволяет обосновывать введение запретов импорта, квотирования, неавтоматического лицензирования причинами экономического и неэкономического характера.

Количественные ограничения в форме запретов на ввоз и (или) вывоз отдельных видов товаров на постоянной или временной (сезонной) основе использовались во внешней торговле с давних пор. Такие запреты устанавливались, как правило, в интересах общественной безопасности (ввоз взрывчатых веществ, оружия), охраны жизни и здоровья населения (ядовитые вещества, животные из районов, охваченных эпидемией) или поддержания режима государственной монополии (игральные карты, соль, спички, табак).

Запреты, используемые в международной практике как средство экономического или финансового давления, принуждения, как форма репрессалий, называются эмбарго (от испанского слова embargo - запрещение). В соответствии с Уставом ООН Совет Безопасности может потребовать от государств - членов ООН установления эмбарго в качестве принудительной меры в отношении государства, действия которого представляют угрозу миру или международной безопасности.

Целью эмбарго по общему правилу является не достижение тех или иных экономических выгод и преимуществ, а оказание давления на страну, чаще всего в политических целях. А.В. Холопов выделяет три основных условия, обеспечивающие успех эмбарго: 1) страна, вводящая эмбарго, имеет высокую эластичность экспортного предложения, иными словами, может относительно безболезненно сократить объем своего экспорта; 2) у страны, против которой вводится эмбарго, низкая эластичность спроса на импорт, т.е. она сильно зависит от внешней торговли; 3) вводимые санкции являются неожиданными и масштабными.

В настоящее время запреты на проведение торговых операций и перемещение товара через таможенную границу используются не только в рамках применения экономических санкций, предусмотренных нормами международного права. Продолжает практиковаться установление запретов в одностороннем порядке. В некоторых странах запреты на импорт могут быть связаны с религиозными и культурными традициями, сопряженными с понятиями общественного порядка и публичной морали в данных странах. Так, в ряде исламских государств (Саудовской Аравии, Ливии, Пакистане и др.) установлен запрет на ввоз свинины и алкогольных напитков (иногда даже лекарственных препаратов, содержащих алкоголь).

Перечни товаров, запрещенных к ввозу в развивающиеся страны, очевидно, свидетельствуют об их протекционистской направленности: в них фигурируют товары, составляющие конкуренцию национальным производителям.

Наряду с безусловными запретами в международной торговле практикуется применение так называемых условных запретов (например, запрет на импорт продовольствия и медикаментов, когда экспортеры не соблюдают санитарно-гигиенические требования к аналогичным товарам в стране-импортере). Они очень близки к нетарифным мерам технического характера, связанным с соблюдением национальных технических, экологических норм и стандартов.

Запреты могут носить временный или сезонный характер. Временные запреты часто связаны с предпринимаемыми карантинными мерами. Сезонные запреты касаются, как правило, ввоза сельскохозяйственной продукции, когда она имеется в достаточном количестве на внутреннем рынке (в Конго с мая по октябрь установлен запрет на ввоз риса, в Швеции с мая по август - на ввоз устриц и т.д.). В ряде случаев запреты принимают скрытую, завуалированную форму и касаются импорта товара опосредованно. Так, законодательство США о торговом флоте требует, чтобы вся прибрежная или каботажная внутренняя торговля осуществлялась судами, построенными в США. В результате, несмотря на отсутствие формального запрета на ввоз иностранных судов в США, на практике их использование во внутренних торговых перевозках в США не допускается.

Контингентирование, иначе называемое квотированием, может быть определено как ограничение государственной властью в количественном или стоимостном выражении объема продукции, разрешенной к ввозу или вывозу из страны за определенный период.

Торгово-политическая роль контингента заключается в защите национальных производителей, в поддержании на внутреннем рынке определенного уровня цен, а часто и в оказании давления на экспортирующую страну. Так, Япония сохраняет квоты на импорт многих сельскохозяйственных продуктов, в ней не производимых, используя квоты как средство давления на переговорах по сбыту японской экспортной продукции, а также в целях избежания зависимости в отношении необходимых продуктов питания, запасы которых могут сократиться в случае плохих климатических условий или неблагоприятной политической ситуации.

В практике международной торговли различают квоты: стоимостные и количественные, импортные и экспортные, глобальные и индивидуальные, а также их некоторые специфические разновидности - сезонные, тарифные и др.

Глобальные квоты устанавливают размер общего импорта данного товара без распределения его между государствами-поставщиками (отсюда и другое название этой разновидности квот - нераспределенные квоты). Квота выбирается по мере поступления заявок от поставщиков. Такая разновидность квотирования сохраняет за импортером возможность выбора страны-поставщика.

Глобальные квоты могут выражаться, например, в фиксированном количественном или в процентном отношении к лимиту внутреннего производства. При этом может допускаться корректировка квот в случае возникновения дефицита данного товара на внутреннем рынке (квоты в этом случае увеличиваются на установленный заранее процент).

При установлении индивидуальных квот происходит распределение общего количества разрешенных к импорту товаров по странам-поставщикам (другое название индивидуальных квот - распределенные квоты). В зависимости от типа формирования индивидуальных квот выделяют квоты пропорциональные, определяемые по доле каждой страны в импорте за предшествующий период, и двусторонние, предоставляемые на двусторонней основе, как правило, в обмен на встречные торгово-политические обязательства другой страны (обычно имеют конвенциональную природу и закрепляются в межправительственных или межведомственных соглашениях).

Через индивидуальные квоты могут создаваться различные режимы ввоза одного и того же товара из различных стран, при этом такая дифференциация может носить в той или иной степени выраженный дискриминационный характер. В торговой практике могут встречаться случаи применения так называемых избирательных (селективных) квот, нацеленных на ограничение поставок товара из какой-либо конкретной страны или группы стран при более свободных и неограниченных закупках из других регионов.

Сезонные квоты устанавливаются чаще всего в отношении ввоза сельскохозяйственной продукции и нацелены на воспрепятствование поступлению на внутренний рынок аналогичных иностранных товаров в сезон созревания и сбора урожая (они защищают в первую очередь скоропортящуюся продукцию - овощи, фрукты, цветы и т.д.). Срок таких квот обычно не превышает трех месяцев.

Наряду с импортными квотами в практике внешнеторгового регулирования встречаются случаи квотирования экспортных поставок. Экспортные квоты применяются для предотвращения вымывания дешевых товаров с внутреннего рынка, с целью предупреждения истощения природных ресурсов, а также для повышения экспортных цен за счет ограничения поставок на внешние рынки (экспортные квоты на нефть, кофе и т.д.).

Специфическая разновидность квотирования - тарифные квоты, которые сочетают в себе элементы таможенно-тарифного и нетарифного регулирования. Импорт в пределах установленной тарифной квоты осуществляется при более благоприятном таможенно-тарифном режиме, а сверх установленного объема - при менее благоприятном режиме. В рамках установленной тарифной квоты импортный товар может поступать на внутренний рынок по пониженным ставкам таможенной пошлины и даже беспошлинно, а при поставках в объеме, превышающем тарифную квоту, - по обычным ставкам таможенного тарифа.

Квотирование как инструмент регулирования международной торговли обладает рядом преимуществ. Так, оно в состоянии гарантировать, что импорт не будет превышать определенную величину, поскольку лишает иностранных конкурентов возможности расширять продажи на рынке, снижая цены. Применение квот способно сделать внешнеторговую политику более избирательной и оказать адресную поддержку конкретным экономическим субъектам. По этим параметрам эффективность квотирования как инструмента внешнеторгового регулирования превосходит эффективность таможенных пошлин.

Сравнивая квотирование и таможенно-тарифные меры, следует также отметить, что квотирование представляет собой более гибкий и оперативный инструмент регулирования внешней торговли. Если для внесения коррективов в таможенный тариф необходимо изменение законодательных актов и (или) международных договоров, то применение квотирования регулируется, как правило, актами административных органов [10].

Квотирование внешней торговли осуществляется, как правило, при помощи лицензирования: компетентный государственный орган выдает лицензии на ввоз или вывоз определенного количества товара, а внешняя торговля нелицензированным товаром считается запрещенной.

Будучи в ряде случаев тесно связанным с квотированием, лицензирование внешнеторговой деятельности имеет и самостоятельное значение как один из инструментов нетарифного регулирования.

Лицензирование экспорта и импорта предполагает, что государство через органы исполнительной власти, наделенные соответствующей компетенцией, выдает разрешения на совершение экспортных и (или) импортных операций с товарами, включенными в установленный перечень лицензируемых товаров. В отдельных случаях в выдаваемых разрешениях-лицензиях может даже устанавливаться порядок совершения конкретной внешнеторговой операции.

Наиболее распространенными в международной торговой практике являются индивидуальные (разовые) и генеральные лицензии. Широко применяются также различные формы "промежуточных" лицензий, содержащих отдельные черты и признаки генеральных и разовых лицензий и ставящих разрешение на ввоз (вывоз) товаров в зависимость от конкретных дополнительных условий.

Генеральная лицензия предоставляет ее владельцу право в течение определенного, как правило, длительного времени ввозить (вывозить) товары, упомянутые в соответствующем перечне, без ограничений по их количеству. Генеральные лицензии, в которых ограничения снимаются не только в отношении количества, но и страны происхождения ввозимых товаров, в практике международной торговли называются глобальными, или открытыми. Генеральные лицензии характерны для внешнеторгового регулирования, как правило, развитых стран. Они публикуются в официальных изданиях и, по существу, разрешают ввоз в страну всех товаров, кроме тех, ввоз которых запрещен или ограничен [11].