Государственное экономическое программирование

В Советском Союзе программы  формировались подобно планам как  совокупность директивных, адресных заданий  ее исполнителям, финансируемых из бюджетных средств. В этих условиях требовалось постоянное управление реализацией программ со стороны государственных органов, сопровождаемое поиском источников текущего финансирования программных мероприятий. Это одна из причин невыполнения многих государственных экономических программ советского периода.

Разработка и осуществление  федеральных и региональных целевых  программ в переходный период, унаследовав  некоторые черты программно-целевого планирования советского периода, обрели принципиально новые черты. Программы  уже не рассматриваются как часть  государственного планирования и тем  самым обретают значительную самостоятельность, приближаются к крупным социально-экономическим  проектам. Вместе с тем обилие разнообразных  программ ставит на повестку дня вопрос о сочетании, сопряжении, взаимодействии разных программ между собой, о построении системы взаимосвязанных программ.

Если в советский период приходилось, прежде всего, думать о  прямом обеспечении программ материальными  и трудовыми ресурсами, то в условиях рынка на первый план выходят объемы и источники финансирования государственных  целевых программ.

Остановимся вкратце на методических вопросах государственного программирования, заключающегося в разработке и практическом осуществлении государственных  целевых программ.

Как неоднократно упоминалось  ранее, ключевым свойством программ служит их связь с породившей программу  экономической проблемой. Программы, собственно, и есть инструмент решения  наиболее острых, настоятельных, безотлагательных проблем, сосредоточения ресурсов на этом направлении. Поэтому искусство  государственного программного планирования состоит в знании проблем, умении их анализировать и выделять наиболее острые и значимые проблемы из всей их совокупности. Такая задача выбора, как всегда бывает в экономике, сопряжена  с ограниченностью ресурсов, которыми обладают государство, общество, страна для решения множества стоящих перед ними проблем.

В этом свете определяющую роль играет приоритетность проблем. Ахиллесова пята государственного программирования состоит в том, что с его  помощью пытаются решить все или  подавляющее большинство стоящих  перед страной, государством социально-экономических  проблем. Это бесплодная затея, так  как на решение всех проблем в  осязаемые сроки заведомо не хватит не только имеющихся, но и потенциально располагаемых ресурсов. Поэтому  целевые комплексные программы  призваны способствовать решению только того относительно узкого круга проблем, которые, с одной стороны, носят  заведомо безотлагательный характер, пользуются высшим приоритетом, а с  другой — обладают источниками для  своего осуществления⁶.

В теории и практике государственного программирования выработан следующий  набор факторов, характеризующих  приоритетность социально-экономических  проблем, решение которых следует  достигать программно-целевым образом:

1) значимость проблемы  для экономики страны, регионов;

2) невозможность комплексно  решить проблему в приемлемые  сроки за счет использования  действующих рыночных механизмов  и необходимость государственной  поддержки ее решения;

3) наличие потенциальной  возможности широкомасштабного  распространения прогрессивных  научно-технических достижений и  повышения на этой основе эффективности  общественного производства;

4) необходимость координации  действий сопряженных регионов, отраслей, производств для решения проблемы;

_____________________

6. Шамхалов Ф. И. Государство и экономика: основы взаимодействия: Учебник для вузов – М.: Экономика, 2000.

5) сочетание социальных  и экономических аспектов проблемы. В зависимости от характера  решаемых проблем государственные  программы принято делить на  следующие виды:

— социальные, социально  ориентированные;

— научно-технические, инновационные;

— инвестиционные, воспроизводственные;

— экологические;

— программы обеспечения  безопасности, предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. По признаку объектов, на которые распространяется действие программы, различают:

— региональные, территориальные  программы;

— отраслевые программы;

— программы развития ресурсного потенциала;

— производственные программы;

— маркетинговые программы;

— внешнеэкономические программы;

— организационно-управленческие программы.

По признаку временной  протяженности, длительности действия государственные программы принято  разделять на следующие группы:

— долгосрочные, на период свыше 5 лет;

— среднесрочные, на период от 3 до 5 лет;

— краткосрочные, на период до 3 лет.

Программы федерального уровня представлены в России федеральными целевыми и президентскими программами.

Программы уровня субъектов  Федерации представлены как федеральными программами региональной ориентации, так и региональными программами  развития экономики субъектов Федерации.

Программы муниципального уровня разрабатываются в виде муниципальных  территориальных программ, но частично представлены подпрограммами федеральных  и региональных программ.

В укрупненном виде структуру  программы можно представить  в виде совокупности следующих основных частей (блоков):

а) целевой (система целей и целевых задач);

б) исполнительный (система мероприятий);

в) ресурсный (ресурсы и их источники);

г) организационный (организация разработки и выполнения программы).

Обычно целевая программа  содержит следующие разделы.

1. Анализ программной  проблемы и обоснование необходимости  ее решения программным образом.

2. Цели и задачи программы  с выделением генеральной цели, ее разделением на подцели  и формированием задач программы,  выделение подпрограмм в составе  программ.

3. Мероприятия отдельных  подпрограмм, инвестиционных проектов, входящих в программу, с указанием  их содержания, сроков исполнения, намечаемых исполнителей.

4. Потребности программы  в разных видах ресурсов, источники  и способы получения необходимых  ресурсов. Финансирование программы.

5. Организационные формы  управления разработкой и осуществлением  программы контроля за ходом реализации. План-график (сетевой график) выполнения программы.

6. Оценка эффективности  программы в целом, отдельных  подпрограмм и крупнейших мероприятий.

7. Сводные показатели  программы.

Приведенная типовая структура  может варьироваться в зависимости  от вида, масштабов, продолжительности  программного периода.

Разработку целевой программы  можно разделить на отдельные  стадии, достаточно универсальные по содержанию и последовательности осуществления. Такое разделение не однозначно, так  как возможны различные представления  о порядке проведения и содержании процесса программных разработок⁷. Обоснованная структуризация процесса разработки программы не только упорядочивает процесс, но и облегчает восприятие его сущности.

Исходя из общих положений  теории программно-целевого планирования, выделяются следующие основные стадии разработки целевой программы:

1) целевая установка программы,  углубляющая представление о  целях и задачах программы;

2) разработка и обоснование  путей и способов осуществления  программы (проектно-научная разработка  программы);

3) структурная разработка (разделение на подпрограммы и  проекты, построение функциональной  и исполнительной структуры программы,  установление состава программных  мероприятий по подпрограммам  и проектам);

4) ресурсная разработка (определение  структуры, объемов и источников  удовлетворения потребностей программы  в материальных, трудовых, финансовых, информационных ресурсах).

Четкого алгоритма содержания методов разработки целевых программ не существует, практически каждая программа обладает выраженным своеобразием ее разработки, зависящим к тому же от состава и квалификации разработчиков. В то же время очевидно, что разработка любой программы начинается с  прогнозно-аналитической стадии, изучения состояния программной проблемы, исследования тенденций. Затем генерируются и сопоставляются варианты способов достижения целей, программных мероприятий, используемых ресурсов, осуществляется отбор эффективных вариантов  в рамках располагаемых средств, заранее заданных заказчиком программы  ресурсных ограничений и сроков осуществления программы. -_____________________

7. Гришин В.И. О федеральных целевых программах регионального развития. Регионология, 2003

Разработка сопровождается проведением ряда расчетов с использованием балансовых, нормативных зависимостей.

Разработка любой целевой  комплексной программы представляет собой итеративный, циклический  процесс последовательных приближений, состоящий из прямых и возвратных циклов, в ходе которых могут происходить  корректировка первоначально намеченных целей и задач программы, уточнение  представлений о требуемых ресурсах и сроках реализации программы.

Организация разработки и  управления реализацией государственных  целевых программ предусматривает:

1) наличие государственного  заказчика программы в лице  государственного органа, наделенного  полномочиями распределения бюджетных  и иных средств, выделяемых  на программу, и формирования  задания на разработку программы;

2) назначение разработчиков  программы в лице проектных,  исследовательских организаций,  привлекаемых заказчиком для  подготовки проекта программы;

3) формирование заказчиком  дирекции целевой программы, осуществляющей  оперативное управление, координацию  действий участников программы;

4) принятие решений о  разработке и утверждении проекта  программы высшими органами государственной  исполнительной власти.

Несмотря на наличие значительного  опыта составления и осуществления  федеральных и региональных целевых  программ, методика и организация  государственного программирования в  России не отработаны в достаточной  степени.

 

 

2.2 Необходимость, задачи и проблемы общегосударственного программирования

Как уже было сказано, что  задачей общегосударственного программирования является комплексное использование в глобальных целях всех элементов государственного регулирования экономики. Программы разрабатываются специальным государственным органом или министерствами экономики и финансов. Как правило, программы обеспечивают социально-экономическое развитие в желательном направлении.

Задача программирования — увязать все направления  и методы государственной экономической  политики в единую систему мероприятий  во имя достижения определенных целей: стабилизации экономического роста, замедления инфляционного увеличения цен, устранения отраслевых или территориальных  диспропорций, сбалансированности внешнеэкономических  связей. Важнейшей функцией Государственного экономического программирования в  современных условиях является формирование экономической стратегии правящего  класса.

Оно призвано, с одной  стороны, ориентировать частный  предпринимательский сектор в перспективах экономического развития, с другой — наметить сферы и задачи государственного вмешательства во имя достижения выдвигаемых целей.

В процессе своего развития государственное программирование прошло несколько этапов.

а) Создание общих благоприятных  условий для воспроизводства  частного капитала; сосредоточение усилий государства на разработке трудового, налогового, торгового, социального  законодательства, таможенной политики, на обеспечение устойчивости денег. Строительство и приобретение объектов в сырьевых и инфраструктурных отраслях.

б) Несогласованные между  собой акции антикризисной и  структурной направленности, попытки  воздействовать на занятость и цены.

в) Эксперименты с использованием денежно-кредитных и бюджетных  средств регулирования хозяйства. Волна приватизации объектов государственной  собственности.

г) Переход в ряде стран  к отраслевому и региональному  среднесрочному программированию; попытки  повысить действенность государственного регулирования экономики путем  изучения совместимости и взаимозаменяемости инструментов регулирования, определения  их эффективности.