Государственное регулирование естественных монополий в РФ

- принятие правил недискриминационного доступа к услугам субъектов естественных монополий.

Важной антикризисной мерой  является поддержка спроса путем  расширения закупок для государственных  нужд, а также нужд государственных  корпораций и субъектов естественных монополий.

1.2 Система  органов управления естественными  монополиями

Под системой управления естественными  монополиями Российской Федерации  предлагается понимать совокупность органов  управления естественными монополиями, функционирующих в целях достижение требуемых макроэкономических показателей. Организацию управления естественными  монополиями осуществляют органы управления естественными монополиями.

К государственным органам управления естественными монополиями относятся:

-Федеральный орган исполнительной власти – Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации,

-Федеральная служба по тарифам Российской Федерации

Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации, осуществляет функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о конкуренции на товарных рынках и на рынке финансовых услуг, о естественных монополиях, о рекламе, о размещении государственного заказа, а также изданию в пределах своей компетенции нормативных и индивидуальных правовых актов в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную антимонопольную службу возглавляет руководитель федеральной службы - Артемьев Игорь Юрьевич.

Федеральная служба по тарифам Российской Федерации, уполномоченная осуществлять правовое регулирование в сфере  государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации и контроль за их применением, за исключением регулирования цен  и тарифов, относящегося к полномочиям  других федеральных органов исполнительной власти, а также федеральным органом  исполнительной власти по регулированию  естественных монополий, осуществляющим функции по определению (установлению) цен (тарифов) и осуществлению контроля по вопросам, связанным с определением (установлением) и применением цен (тарифов) в сферах деятельности субъектов  естественных монополий, а также  специальные функции в области  обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной  границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу по тарифам возглавляет руководитель федеральной службы - Новиков Сергей Геннадьевич. Представитель антимонопольной службы входит в состав Правления Федеральной службы по тарифам Российской Федерации.

Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации и Федеральная  служба по тарифам Российской Федерации  подведомственны Правительству  Российской Федерации (подчиняются  непосредственно премьер-министру Российской Федерации). Службы представляют в Правительство Российской Федерации  ежегодный доклад о результатах  своей деятельности. (рисунок 1)

Рисунок 1

Федеральный орган исполнительной власти в области управления естественными  монополиями в пределах своей  компетенции координирует и контролирует работу органов исполнительной власти в области управления естественными  монополиями субъектов Российской Федерации. Они, в свою очередь, осуществляют контроль за реализацией органами местного самоуправления в области управления естественными монополиями законодательства Российской Федерации в области  управления естественными монополиями. [4] (рисунок 2)

Рисунок 2 – Иерархия координации  и контроля работы органов исполнительной власти в области управления естественными  монополиями РФ

Органы регулирования естественных монополий выполняют следующие  основные функции:

- формируют и ведут реестр  субъектов естественных монополий,  в отношении которых осуществляются  государственные регулирование  и контроль;

- определяют методы регулирования,  предусмотренные настоящим Федеральным  законом, применительно к конкретному  субъекту естественной монополии;

- контролируют в пределах своей  компетенции соблюдение требований  Федерального закона от 17 августа  1995 года № 147-ФЗ «О естественных  монополиях»;

- вносят в установленном порядке  предложения по совершенствованию  законодательства о естественных  монополиях;

- принимают решения по всем  вопросам, касающимся введения, изменения  или прекращения регулирования  деятельности субъектов естественных  монополий, а также применения  предусмотренных Федеральным законом  Федерального закона от 17 августа  1995 года № 147-ФЗ «О естественных  монополиях».

1.3 Основные  направления реформирования деятельности  естественных монополий

Сразу отмечу, что только часть видов хозяйственной деятельности, осуществляемой в таких отраслях, как газовая промышленность, электроэнергетика, железнодорожный транспорт и связь, относятся к естественным монополиям и подвергаются государственному регулированию. Другие виды хозяйственной деятельности потенциально могут эффективно функционировать в условиях конкуренции, но создание конкурентной среды предполагает необходимость проведения адекватных структурных изменений.[6]

Например, производство, как в электроэнергетике, так и в газовой промышленности, в отличие от транспортировки  и распределения ресурсов, объективно не является естественной монополией. Такие отрасли связи, как междугородная  и международная телефонная связь, также не должны рассматриваться  как естественные монополии, но пока во многих случаях местные телефонные сети при их нынешнем технологическом  уровне в России должны быть причислены к естественным монополиям и, подвергаться регулированию.[7]

Что касается энергетики, то роль антимонопольного органа в ходе проведения реформ энергетики является одной из определяющих. На начальном этапе, по мере создания конкурентного оптового и розничных рынков, а также правил игры на этих рынках, разрабатываются механизмы, стимулирующие добросовестное поведение участников рынка, предотвращающие злоупотребление доминирующим положением, в том числе через принудительное разделение и установление государственного регулирования.

На следующих этапах реформирования существует необходимость жесткого антимонопольного контроля за действиями субъектов как на оптовом, так  и на розничном рынках электроэнергии. При этом следует совмещать антимонопольный  контроль на конкурентных рынках с  государственным регулированием (тарифное регулирование, лицензирование) на рынках, где невозможно развитие конкуренции  по объективным технологическим  условиям. В целях создания равных конкурентных условий осуществления  хозяйственной деятельности в Федеральном  законе от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» устанавливается запрет на совмещение производства и передачи, а также  передачи и сбыта электроэнергии в рамках одного юридического лица или группы лиц.

Второе важнейшее направление  – демонополизация сферы железнодорожных  перевозок и переход к регулированию  услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта. В основе развития конкуренции на железнодорожном  транспорте лежит увеличение количества операторов железнодорожного подвижного состава. Важной задачей является установление равных условий для перевозчика  в оказании услуг по использованию  инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования независимо от форм собственности, правовых и имущественных отношений с владельцем инфраструктуры.

В идеале структурные изменения  в этих отраслях, позволяющие максимально  задействовать конкурентные силы рынка, приведут к ограничению сферы  государственного регулирования.

Технологически, структурно и экономически выверенное проведение реконструкции  не только ограничит сферу регулирования, но также повысит его эффективность  посредством четкого разделения регулируемых и нерегулируемых видов  хозяйственной деятельности. Если же такие виды деятельности не разделены  и осуществляются в рамках одного предприятия, задача установления разрешенного уровня цен, стоящая перед регулируемыми  органами, усложняется ввиду невозможности  точно рассчитать издержки, которые  должны быть отнесен на регулируемые виды деятельности.

Нередко встречаются случаи перенесения  затрат с регулируемых на нерегулируемые виды деятельности, что, с одной стороны, дает возможность предприятиям «обоснованно»  завышать цены, а с другой – применять  заниженные цены на нерегулируемых рынках, позволяющие устранять конкурентов  или неоправданно увеличивать долю продаж на рынке.[8]

В электроэнергетике, газовой промышленности, отраслях связи и на железнодорожном  транспорте необходимо осуществить  ряд следующих преобразований, которые  будут способствовать решению вышеописанных  проблем.

1. Регулируемые и нерегулируемые  виды деятельности должны быть  отделены друг от друга настолько,  насколько это возможно в существующих  экономических, социальных и политических  условиях. Разделение бухгалтерских  счетов и балансов является  минимальным требованием, но наилучшим  решением проблемы может стать  создание самостоятельных предприятий  по каждому виду деятельности, которые действовали на основе  открытой контрактной системы.  В первую очередь необходимо  отделить производственные функции  от транспортных и разделительных. Следует выделить вспомогательные  виды деятельности (ремонт, строительство,  машиностроение и т. д.), которые  хотя обычно и имеют специализированную  направленность, могут осуществляться  на конкурентных принципах. Таким  же образом необходимо преобразовать  предприятия социальной инфраструктуры.

2. Регулируемые виды деятельности  должны характеризоваться открытостью  информации для органов регулирования,  что позволит устанавливать цены (тарифы) на достаточно высоком  для обеспечения нормальной рентабельности  уровне и, соответственно, привлекать  новые инвестиции.

3. Потенциально конкурентные сегменты  отраслей должны быть выделены  и реорганизованы в целях формирования  реальной конкурентной среды.  Так, в электроэнергетике должны  быть образованы независимые  диверсифицированные компании, которые  могли бы напрямую конкурировать  на оптовом рынке. В области  международной телефонной связи  уже в настоящее время наблюдаются подобные позитивные сдвиги. В перспективе и в газовой промышленности можно сформировать конкурентную среду.

4. Конкуренция может развиваться  в указанных выше сферах только  в том случае, если регулирующими  органами создаются соответствующие  условия. Так, производителям  электроэнергии и природного  газа необходим открытый, носящий  недискриминационный характер доступ к транспортным системам, а международным и междугородным операторам – открытый и равный доступ к сетям общего пользования. Задачей органов регулирования является обеспечение такого свободного доступа для всех потенциальных участников рынка. Процедуры лицензирования, определяющие барьеры для входа на соответствующие рынки, также должны быть открытыми и недискриминационными.

5. Должен быть реконструирован  механизм корпоративно-акционерного  управления компаниями, работающими  в сферах естественной монополии.  В настоящее время федеральное  правительство владеет контрольными  пакетами акций, но зачастую  его роль как собственника  является номинальной и, администрации  осуществляют управление предприятиями  без учета интересов собственника.

В рыночных экономиках держатели акций  или их представители, совет директоров  оказывают решающее влияние на выработку стратегии развития предприятия. Такой механизм позволяет регулирующим органам участвовать в процессе формирования нормы прибыли на вложенный капитал. Низкий уровень корпоративно-акционерного управления уменьшает возможность органов регулирования влиять на поведение предприятий. Эффективное корпоративно-акционерное управление предполагает, что собственники предприятий обладают большой заинтересованностью в ориентации управления компании на максимизацию доходности и величины акционерного капитала при существующих условиях регулирования. Конечно, приватизация оказывает определенное влияние на корпоративно-акционерное управление. Однако как после полной приватизации, так и до ее проведения корпоративно-акционерное управление может стать более эффективным лишь при условии привлечения стратегических инвесторов посредством продажи или передачи в управление больших пакетов акций тем лицам или организациям, которые будут заинтересованы в жестком контроле за работой менеджеров. Использование заемного капитала также может привести к росту эффективности корпоративно-акционерного управления, так как кредиторы будут заинтересованы в финансовом оздоровлении предприятия.

6. Инвестиционный процесс необходимо  привести в соответствие с  требованиями рыночной экономики.  Почти во всех отраслях естественных  монополий финансирование инвестиций  производится преимущественно за  счет роста тарифов. В настоящее  время отраслевые инвестиционные  и стабилизационные фонды не  являются эффективным средством  финансирования инвестиций и  нередко используются нерационально.  Тарифное финансирование инвестиций  должно быть резко сокращено,  и компании должны стимулироваться или даже принуждаться к использованию заемного и акционерного капитала.

7. Во всех отраслях естественных  монополий необходимо дальнейшее  совершенствование механизма ценообразования.  В газовой промышленности цены  должны быть дифференцированы  с учетом стоимости доставки  природного газа в различные  регионы. Следует также дифференцировать  по регионам железнодорожные  тарифы, прекратив централизованное  перераспределение доходов между  железными дорогами. Перекрестное  субсидирование льготных пользователей  за счет предприятий, применяемое  во всех отраслях естественных  монополий, должно быть прекращено. Субсидии, которые будут признаны  необходимыми (например, для малообеспеченных  слоев населения), должны предоставляться  из федерального или местных  бюджетов, а не за счет других  потребителей соответствующих ресурсов  или услуг.