Государственное регулирование естественных монополий в РФ

Отдельные разделы Концепции готовились и будут дорабатываться различными группами специалистов, поэтому кроме  общей редакции изначально требуется  сформулировать общие условия к  наполнению раздела, необходимости  количественных показателей, последовательности изложения и т.п. Тогда можно  предусмотреть определенный уровень  проработанности и взаимосвязь  разделов.

Важнейшие вопросы реформирования государственных корпораций в Концепции  оставлены без должного внимания. Государственные корпорации считаются  закрытыми, неэффективными, раздутыми, коррумпированными образованиями. Государственные корпорации в промышленности должны были обеспечить сохранение и  преумножение имеющегося потенциала. Выполнение обозначенного вызывает вопросы. Задача реформирования государственных  корпораций непростая. С 2011 г. по требованиям  к раскрытию информации корпорации будут приближены к открытым акционерным  обществам: отчетность, аудит и т.п. Судя по высказыванию директора Института  глобализации и социальных движений при недавней презентации аналитического отчета «Госкорпорации как элемент модернизации российской экономики», выполненного по заказу Аналитического центра при Правительстве РФ: «Грандиозных достижений у госкорпораций на данный момент нет. Но если их ликвидировать, то, возможно, будет еще хуже», шагов по реформированию явно недостаточно.

Отсутствие анализа важнейших  составляющих экономики (государственные  корпорации) и взаимосвязи между  разделами связано со сложностью организации подготовки данного  документа. Не разработана схема  документа на основе модели функционирования экономики в целом.

Многие разделы Концепции представлены в виде тезисов, обрисовывая известную  ситуацию. Например, что перспективы  структурной перестройки экономики  и ее диверсификации определяются возможностью: обеспечения развития нефтегазового  комплекса, перехода к новым технологиям  добычи и переработки топлива, увеличения спроса на российские машины и оборудование, модернизации сырьевого и перерабатывающего  производства, увеличения глубины переработки  сырья, снижения энергоемкости производства и повышения его экологичности, расширения присутствия на мировых  рынках сырьевых товаров и т.п.

Только отдельные декларативные  суждения детализированы в Концепции. Например, в рамках реализации направлений  по диверсификации и комплексному развитию российской экономики, выравниванию условий  конкуренции российских и иностранных  производителей на российском рынке  и поддержке экспорта российской промышленной продукции предлагаются меры по: повышению эффективности  таможенного администрирования  и оперативности применения мер  таможенно-тарифного регулирования, созданию условий для увеличения объемов долгосрочного кредитования российских предприятий, расширению практики кредитования финансовыми институтами развития инвестиционных проектов развития новых производств, созданию условий для роста инвестиций в обновление основных фондов и технологическую модернизацию за счет совершенствования амортизационной политики, включая внедрение механизмов ускоренной амортизации и др.

Недостаточность обоснования приводит к аморфности предлагаемых мер. Например, в части Концепции, посвященной  развитию фундаментальной науки, повышение  эффективности сектора исследований и разработок приведено немало правильных тезисов. Но они требуют расшифровки. Как на практике будет осуществляться развитие материально-технической  базы науки, создание 5-7 национальных исследовательских  центров (это новые «Сколково»?) и поддержка формирования 20-30 исследовательских университетов? Развивать фундаментальную науку, повышать эффективность сектора исследований и разработок необходимо и это ясно без подготовленной Концепции. Важны детали. Без дополнительных уточнений и обоснований декларации Концепции работать не будут, время для принятия решений увеличивается.

В Концепции нет адресности, распределения полномочий, кто будет осуществлять ту или иную задачу. Это означает, что нет ответственности. Например, в Концепции указано, что необходимо на основе долгосрочных прогнозов технологического развития определять и регулярно уточнять приоритетные направления прикладной и фундаментальной науки, технологий и техники. Кто будет осуществлять и в какие сроки?

И относительно раздела "Реформирование естественных монополий". Важность его очевидна, так как. реформирование естественных монополий может способствовать повышению предпринимательской  активности, улучшению инвестиционного  климата.

Может быть в названии раздела тему расширить до монополий?

Важность реформирования естественных монополий связана с ростом издержек на вырабатываемую продукцию, который  становятся обоснованием для повышения  уровня тарифов естественных монополий, непрозрачностью информации, непрофильными  активами,  что снижает капитализацию  таких компаний и увеличивает  затраты на привлечение инвестиций и т.п.

Данный раздел в прежней редакции Концепции по объему небольшой. Сформулированные две основные задачи - по сокращению масштаба монополизации инфраструктур, разделению естественно-монопольных  и потенциально конкурентных секторов, а также по обеспечению равноправного  и прозрачного доступа всех экономических  субъектов к объектам естественных монополий - не потеряли актуальности.

Ранее приведенные замечания общего характера относятся и к данному  разделу. Реформа является средством  для решения определенных задач. При этом важно ответить, каков  будет результат, а также кто  ответственен за результаты. Раздел необходимо наполнить конкретикой, он должен содержать  перечень компаний-монополий; ответить, например, считать ли государственные  корпорации или компанию "Алроса", подлежащими реформированию,  какие условия вступлении России в ВТО необходимо учитывать при подготовке предложений по реформированию; в разделе должно присутствовать обоснование этапов реформирования, распределения ответственности, сроков выполнения и т.п.

При реформировании естественных монополий  надо учесть недавний опыт проведения реструктуризации в странах Центральной  и Восточной Европе: процессы реструктуризации имеют определенную последовательность. И проведение реструктуризации в  российских компаниях стало в  большей степени напоминать процессы в этих странах. На начальной стадии процессов реструктуризации исследовались  конкурентоспособность, производственные возможности и производительность труда. Для уменьшения себестоимости  производимой продукции увольнялся избыточный персонал. Последующая стадия - это сохранение квалифицированных  кадров, привлечение иностранных  экспертов, а также повышение  управляемости производственными  процессами. Третья стадия реструктуризации связана с тем, что крупные  компании имеют капиталоемкие производства и требуют привлечение больших  денежных средств. Внутренний рынок  не мог обеспечить приток в нужном объеме, поэтому с целью привлечения  иностранных инвесторов российским компаниям пришлось избавляться  от непрофильных активов. А для повышения  конкурентоспособности по сравнению  с аналогичными компаниями пришлось прибегнуть к узкой специализации  своего производства. Примером может  служить Норникель. Используя международный опыт, компания консолидировала на своем балансе большую часть золотодобывающих активов, а в 2006 г. произвела выделение этих активов из своего состава. В результате выделения актива капитализация Норникеля не изменилась и составила порядка 15 млрд  долл. США.  Компания осталась востребованной как со стороны небольших инвесторов, так и стратегических. Практика показывает, что менеджмент узкоспециализированной компании концентрирует усилия в одной области, структура активов более упорядочена, распыление денежных средств уменьшается, а это отражается на стоимости акций.

Раздел "Реформирование естественных монополий" на сегодняшней стадии разработки документа должен готовиться как программа действий, а не комплекс деклараций. Основные направления реформирования в части естественных монополий  понятны, в настоящее время важнее определиться с последовательностью  и сроками реформирования, ответственными исполнителями. На первой стадии обсуждения необходимы варианты реформирования  по отдельным компаниям-монополиям. В такой работе должны участвовать  специалисты компаний-монополий. Следует  исключить крайности в организации  этого непростого дела. Если относительно недавно такие вопросы полностью  замыкались на компании-монополии, то сейчас представители таких компаний не введены в состав экспертных групп. На второй стадии подготовки раздела "Реформирование естественных монополий" следует  учесть результаты других общих разделов. Например, при реформировании монополий  таких как Газпром, Транснефть, РЖД и т.п. необходимо  активное привлечение внешних средств. Нужно ли учитывать усилия со стороны денежных властей в области финансового регулирования? Улучшение инвестиционного климата России явится следствием реформирования или это необходимая предпосылка реформирования естественных монополий? Как изменится объем инвестиций? Могут ли меры по реформированию естественных монополий привлечь новые инвестиции? Способны ли такие меры качественно повысить предпринимательскую активность? При форсированном росте экономики, предусмотренном правительственной концепцией долгосрочного развития РФ до 2020 года, следует учесть, что структурные проблемы экономики усугубятся, и в будущем потребуется гораздо больше средств для устранения их последствий. Это должно быть учтено при реформировании естественных монополий.  Т.е. на второй стадии подготовки раздела надо учесть результаты разработки других разделов и дать рекомендации в смежные разделы.

Результат работы экспертной группы - программа, которая должна иметь  обоснование не только на теоретическом  уровне, но и на уровне сопоставлений  количественных показателей до и  после реформирования. Программа  должна иметь ответственных и  сроки выполнения. Воплощение программы  на практике обеспечит позитивное влияние  на рыночную капитализацию компаний, их инвестиционную привлекательность, возможность привлекать внешнее  финансирование на длительный срок по оптимальной цене, снижать средневзвешенную стоимость капитала и улучшать условия  работы с партнерами, усиление потенциала при слияниях и поглощениях, диверсификации и интернационализации бизнеса, улучшение имиджа и репутации  акционеров, самих компаний и менеджеров и многое другое.

Однако за все хорошее нужно  платить, появятся дополнительные риски. Нужны ответы на вызовы, сформулированные и в Концепции. Прежде чем реформировать  необходимо удостовериться, что выгоды перекрывают издержки и риски. Поэтому  раздел должен содержать анализ рисков, связанных с реформированием  естественных монополий. Реформирование компаний-монополий, выделение структурных  подразделений, способных действовать  в условиях конкурентного рынка (добыча газа, ремонт скважин и т.п.), должно сопровождаться упорядочиванием  условий и правил бизнеса, с тем  чтобы исключить риск замены одной  монополии на другую: государственной  на частную.

До настоящего времени частные  стратегии во многом не имеют связи  с Концепцией, компании "не закладываются" на ориентиры Концепции.  Совместная работа экспертной группы с соответствующими федеральными министерствами и ведомствами, а также компаниями-монополиями  будет способствовать большей согласованности  и практической направленности новой  программы, исключит перекосы в оценках, а выводы сделает сбалансированными. Необходимо включить представителей заинтересованных организаций в состав экспертной группы. Нужна  конкретная информация по компаниям. Укрупненные расчеты  как ранее осуществленные, так  и новые необходимо будет запрашивать  у компаний. Например, несколько  лет назад решался вопрос о  формировании разделительного баланса  Газпрома, о формировании бизнес-направлений компании: разведка, добыча, переработка, транспорт и хранение со своими балансами. Это один из этапов разделения компаний-монополий на естественно-монопольные и потенциально конкурентные секторы. Предполагалось, что демонополизация отдельных секторов приведет к созданию стимулов для снижения издержек и повышению качества поставляемых товаров и оказываемых услуг по компании в целом. Ответственность за решение такой задачи ни на кого не возложена. Существует определенное противодействие данному процессу.

Разработку проектов преобразований естественных монополий и ранее  поручали руководству самих этих монополий. Реформу газового хозяйства  разрабатывал Газпром, железных дорог  – Министерство транспорта, электроэнергетики  – руководство РАО «ЕЭС». При  этом не учитывался конфликт интересов. Правила и условия реорганизации  государственной компании, распродажи ее активов и т.п. не должны устанавливать  менеджеры монополий.

Сотрудничество различных сил  при разработке новой редакции Концепции  и определенное противопоставление взглядов на реформирование монополий  будет способствовать объективности  и практической реализуемости предложений  и выводов.

Следует помнить о сложности  дальнейшей реализации задачи по разделению компаний-монополий. Решение которой  возможно при обеспечении прозрачности условий приватизации (продажи) активов, их разукрупнения и поэтапного дерегулирования соответствующих секторов. Необходимо начинать с финансового оздоровления нынешних структурных подразделений компаний-монополий, наведения порядка в их финансовой отчетности, отсечения структур, занятых в непрофильной деятельности и т.п. Условием разукрупнения и частичной приватизации компаний-монополий должна стать информационная прозрачность.  Затем при финансовой прозрачности провести  реструктуризацию компаний-монополий. Для обоснованного решения требуется представление расчетов и анализа со стороны компаний (Газпрома, Транснефти, РЖД и др.). 

Определить возможность реализации реформы с точки зрения изменения  нормативной базы, оценить возможные  реакции на те или иные меры, как  реформирование естественных монополий  приведет к инновационному социально  ориентированному типу экономического развития задача экспертной группы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ