Государственный долг: причины возникновения, способы оценки, управление

Анализ теоретических подходов к проблеме государственного долга и его управления, проведенный с позиций монетарной доктрины, фискальной теории определения уровня цен (FTPL), эволюционной теории и политико-институциональной теории, показал, что для построения состоятельной концепции управления государственным долгом, которая может стать основой эффективной долговой политики государства, необходимо сочетать все эти теоретические подходы, причем сочетать на базе эволюционной теории, которая, на наш взгляд, обеспечивает фундаментальные теоретические координаты для возможности рассмотрения макроэкономической переменной государственного долга в системе других макроэкономических переменных, и всей этой системы – в контексте ее исторического развития. Управление государственным долгом не может обойтись без монетарного и фискального инструментариев, как и без учета влияния институционального фактора.

Данные теоретические подходы обуславливают представленное в работе понимание процесса управления государственным долгом, который не ограничивается совокупностью мероприятий по выпуску, размещению, обслуживанию, погашению и рефинансированию государственного долга, а также регулированию рынка государственных ценных бумаг. Процесс управления государственным долгом должен быть вписан в контекст макроэкономической политики государства, связан с улучшением деловой среды, юридической системы, с институциональным развитием общества, в том числе с повышением зрелости финансовых рынков, корпоративного сектора, политических структур.

Рис. 1. Структура оценки политики управления долгом8

     Современные макроэкономическая теория и практика выработали понятие жизнеспособного долга – уровня долга, который позволяет стране-должнику выполнять свои текущие и будущие долговые обязательства полностью, без обращения к дальнейшему долговому облегчению или реструктуризации, избегая увеличения задолженности, обеспечивая приемлемый уровень экономического роста. В качестве экономических ориентиров при разработке программ стабилизации государственного долга, осуществляемых на постоянной основе и в течение длительного периода времени, экономической наукой разработан широкий спектр элементов макроэкономической политики, включенных в правила налогово-бюджетной политики. Это следующая система правил:

• правила дефицита, включающие правила сбалансированного бюджета, в том числе  определенного уровня инвестиционных расходов;
• правила расходов, которые устанавливают предельно допустимую сумму государственных расходов определенного вида;
• правила доходов, определяющие полное бремя налогов;
• долговые правила, которые устанавливают границы  чистого государственного долга;
• ограничение размера общих (или чистых) государственных  обязательств определенной долей в ВНП (ВВП);
• определение размера средств внебюджетных резервных фондов (таких,  например, как фонды социального страхования), рассчитываемых как доля в ежегодных отчислениях из прибыли;
• ограничение платежей по обслуживанию долга, т.е. соотношение платежей по обслуживанию долга к доходам от экспорта, поскольку именно экспорт считается основным источником валютных поступлений;
• управление композицией внешнего долга, т.е. поддержание приемлемой для страны структуры внешней задолженности с точки зрения процентных платежей, сроков платежа и валютной структуры;
• установление минимально необходимого размера внебюджетных резервных фондов, создаваемых на случай возникновения непредвиденных расходов.

Большую роль в управлении внешним долгом играет резервный (стабилизационный) фонд Российской Федерации.

Резервный фонд представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях осуществления нефтегазового трансферта в случае недостаточности нефтегазовых доходов для финансового обеспечения указанного трансферта.

Резервный фонд - это "преемник" Стабилизационного фонда РФ в той части, которая предназначена для минимизации отрицательных последствий падения цен на нефть и газ.

Абсолютный размер нормативной величины Резервного фонда определяется как 10% прогнозируемого на соответствующий финансовый год объема ВВП. С учетом данной нормы в Законе о федеральном бюджете на 2015 - 2016 гг. нормативная величина Резервного фонда утверждена на 2015 г. в сумме 5576,2 млрд. руб., на 2016 г. - 6078,5 млрд. руб. соответственно9.

Резервный фонд предназначен для компенсации выпадающих доходов федерального бюджета в течение 3 лет при снижении мировых цен на энергоресурсы. Период компенсации определяется трехлетним периодом бюджетного планирования, а также необходимым временным шагом для адаптации бюджетной политики к изменяющимся внешнеэкономическим условиям10.

Резервные фонды создаются в тех государствах, бюджет которых сильно зависит от конъюнктурных факторов, как правило, мировых цен на сырьевые товары. Кроме того, некоторые страны накапливают средства в таких фондах на тот период, когда недра будут истощены.

Резервный фонд выполняет две функции. Во-первых, его средства могут быть использованы для покрытия дефицита госбюджета в момент неблагоприятной конъюнктуры. Во-вторых, в период высоких цен на сырьё фонд позволяет аккумулировать избыточные экспортные поступления и предотвращать развитие голландской болезни экономики - экономический эффект, связывающий разработку природных ископаемых с падением промышленного производства.

Помимо чисто экономических задач резервный фонд выполняет политическую задачу предотвращения быстрого роста государственных расходов. Государственные расходы, как правило, невозможно оперативно уменьшить вслед за падением доходов. В результате в периоды неблагоприятной конъюнктуры это может приводить к крупным дефицитам госбюджета, невыполнению обещанных социальных обязательств и дефолту по государственным долгам. Подобные последствия гораздо более разрушительны для экономики, чем колебания объёма госбюджета сами по себе.

Также, резервный фонд — это макроэкономический инструмент государства для поддержания совокупного спроса в точке Кейнса и долгосрочного экономического роста. Государство в своей макроэкономической политике сдерживает совокупный спрос нации в моменты бурного экономического роста, дабы сдержать инфляцию, и стимулирует спрос в годы стагнации, когда покупательская активность падает. В годы стагнации государство может тратить больше денег, чем собирает налогов. Это повысит совокупные расходы нации, позволит предприятиям не снижать производство товаров и услуг и не увольнять своих сотрудников. Напротив, в момент инфляции спроса государство уменьшает государственные расходы, дабы не стимулировать рост цен. Разницу в доходах и расходах совокупного бюджета государство может хранить в резервном фонде или брать в долг в иностранной валюте.

Средства резервных фондов размещают исключительно в иностранных активах. Причины этого состоят в том, что фонд не может выполнять функцию независимого от состояния национальной экономики резерва, если он будет размещен внутри страны. Во время экономических кризисов национальная валюта и национальные ценные бумаги могут обесцениваться, и если фонд размещен в национальных активах, то он обесценится тоже.

Кроме того, в этом случае средства фонда не смогут выполнять функцию стабилизации национальной валюты, более того, они будут раскручивать инфляцию.

Средства резервных фондов размещают в надежные ценные бумаги и иные активы класса не ниже А. Это, как правило, государственные обязательства развитых стран (класс ААА) и акции надежных компаний. При приобретении государственных обязательств, например, облигаций, обеспечивается высокая надежность, но низкая доходность. Когда экономика развитых стран переживает кризисные явления, цены на сырьевые товары могут падать вследствие снижения спроса. В результате резервный фонд может понести убытки именно в тот момент, когда требуется использовать его средства. Поэтому деньги фондов, стабилизирующих бюджет при колебаниях конъюнктуры, вкладывают, как правило, только в гособлигации, а средства более долгосрочных фондов будущих поколений — еще и в акции11.

Управление средствами Резервного фонда может осуществляться следующими способами (как каждым по отдельности, так и одновременно):

1) путем приобретения за счет  средств фонда иностранной валюты  и ее размещения на счетах  по учету средств Резервного фонда в иностранной валюте (долларах США, евро, фунтах стерлингов) в Центральном банке Российской Федерации. За пользование денежными средствами на указанных счетах Центральный банк Российской Федерации уплачивает проценты, установленные договором банковского счета;

2) путем размещения средств фонда  в иностранную валюту и финансовые  активы, номинированные в иностранной  валюте, перечень которых определен  законодательством Российской Федерации.

В целях повышения эффективности управления средствами Резервного фонда Министерство финансов Российской Федерации уполномочено утверждать нормативные доли разрешенных финансовых активов в общем объеме размещенных средств Резервного фонда в пределах соответствующих долей, установленных Правительством Российской Федерации.

Таблица 1

Доли разрешенных финансовых активов в общем объеме размещенных средств Резервного фонда12

Разрешенные финансовые активы, определенные Бюджетным кодексом Российской Федерации	Предельные доли, установленные Правительством Российской Федерации	Нормативные доли, утвержденные Минфином России
долговые обязательства иностранных государств	50-100 %	80 %
долговые обязательства иностранных государственных агентств и центральных банков	0-30 %	15 %
долговые обязательства международных финансовых организаций, в том числе оформленные ценными бумагами	0-15 %	5 %
депозиты в иностранных банках и кредитных организациях	0-30 %	0 %

 

В соответствии с предоставленными Правительством Российской Федерации полномочиями Министерство финансов Российской Федерации утвердило:

1. Нормативную валютную структуру средств Резервного фонда в следующем составе:

• доллар США - 45 %;
• евро - 45 %;
• фунт стерлингов - 10 %.

2. Текущие сроки до погашения выпусков долговых обязательств иностранных государств, долговых обязательств, разрешенных для размещения средств Резервного фонда:

- Для долговых обязательств, номинированных в долларах США и евро:

• минимальный срок до погашения - 3 месяца;
• максимальный срок до погашения - 3 года.

- Для долговых обязательств, номинированных в фунтах стерлингов:

• минимальный срок до погашения - 3 месяца;
• максимальный срок до погашения - 5 лет13.

Сроки, указанные выше, действуют на момент приобретения за счет средств Резервного фонда долговых обязательств либо на момент формирования из долговых обязательств индексов, используемых для расчета сумм процентов, начисляемых на остатки денежных средств на счетах по учету средств Резервного фонда в разрешенных иностранных валютах.

3. Перечень иностранных государственных агентств, в которые могут размещаться средства Резервного фонда (по согласованию с Центральным банком Российской Федерации):

• Агентство государственного кредитования, Испания.
• Агентство финансирования автомагистралей и автострад, Австрия и пр.

4. Номинальный объем приобретенных долговых обязательств одного выпуска не должен превышать 10 % номинального объема этого выпуска.

 

2. Состояние государственного  внешнего долга Российской Федерации  и его влияние на экономику  России

В последние годы наметилась тенденция к сокращению внешнего долга Российской Федерации. В 2009 году он составил 139 млрд. долларов США. В начале 2014 года внешний долг Российской Федерации оценивался суммой, эквивалентной 120 млрд. долларов США. По состоянию на 1 января 2015 года объем внешнего долга запланирован в размере до 115 млрд. долларов США.

Доля государственного внешнего долга в процентах к величине валового внутреннего продукта (ВВП) за последние годы существенно сократилась. Так, в 2009 году она составляла немногим менее 54%, в 2013 году - 32 процента. В 2014 году максимальное соотношение величины внешнего долга к ВВП было в размере 24%. Однако, несмотря на постоянное снижение объема внешнего долга и его доли к ВВП, структура его в настоящее время не является оптимальной.

Около 45% внешних обязательств приходится на долговые обязательства бывшего СССР перед странами-членами Парижского клуба, другими странами - официальными кредиторами. Данные обязательства не являются рыночными. В связи с этим при управлении этой частью долга невозможно использование преимуществ текущей ситуации на финансовых рынках.

В структуре государственного внешнего долга Российской Федерации по состоянию на 1 января 2015 года 36% обязательств приходится на рыночные инструменты, т. е. ценные бумаги, номинированные в иностранной валюте. К ним относятся еврооблигации и облигации внутреннего государственного валютного займа.

В 2015 году планируется ряд операций с внешними долговыми обязательствами. Ожидается, что в результате рыночная составляющая государственного внешнего долга увеличится до 43% от его общего объема.

В настоящее время перед Российской Федерацией стоит ряд задач:

• сокращение объемов внешних долговых обязательств и, соответственно, стоимости их обслуживания;
• оптимизация структуры внешнего долга, увеличение доли его рыночной составляющей и пр.

Решение этих задач требует проведения на постоянной основе анализа состояния и изменения объема и структуры государственного внешнего долга Российской Федерации.

В целях сопоставимости показателей приведем укрупненную структуру государственного внешнего долга Российской Федерации за период 2010-2014 гг.

Таблица 2

Структура государственного внешнего долга Российской Федерации за 2010-2014 гг. (на начало года, млрд. долларов США)14

	2010	2011	2012	2013	2014
Задолженность по кредитам правительств иностранных государств	60,8	63,6	56,8	52,4	54,7
Задолженность по кредитам иностранных коммерческих банков и фирм (Лондонский клуб, коммерческая задолженность)	35	5,9	6	3,4	3,8
Задолженность по заимствованиям у международных финансовых организаций	19,4	16,2	14,9	13,9	12,1
Прочие виды задолженности (ценные бумаги, кредиты Банка России, коммерческая задолженность)	33,2	53,6	51,6	52,4	49,2