Монополизация рынков России. Антимонопольная политика

Занимая всего 4% рабочих  и служащих, эти три монополии  дают 13,5% ВВП, 20,6% инвестиций, 16,2% прибыли, 18,6% налоговых доходов консолидированного бюджета РФ. Особенно велика роль «Газпрома» вследствие его экспортного потенциала: добавленной стоимости он дает больше, чем РАО «ЕЭС» и МПС вместе взятые, занимая всего 300 тыс. работников, а прибыли и налогов – вдвое  больше, чем они. Очевидно, это следствие  извлечения значительной природной  ренты, которая здесь еще недооценена  из-за заниженных внутренних цен на газ. При повышении этих цен в  три раза, – хотя и тогда они  были бы вдвое ниже экспортной цены на основном европейском рынке, –  валовая добавленная стоимость  «Газпрома» составляла бы в 2000 году примерно один триллион рублей, т. е. вдвое выше отчетного показателя, а прибыль – около 300-350 млрд. руб., в том числе рента - около 70%. В настоящее время часть ренты перераспределяется через заниженные цены в другие отрасли, прежде всего в электроэнергетику, позволяя поддерживать заниженные тарифы на энергию и тепло, а также населению через удешевленные коммунальные услуги. При этом удерживается низкая заработная плата бюджетников и пенсии, усиливая дифференциацию населения по денежным доходам. Роль «Газпрома» в современной российской экономике, таким образом, уникальна, особенно в искажении относительных цен, подающих неверные сигналы агентам рынка.

Рисунок 1: Крупнейшие естественные монополии в России и их влияние на национальную экономику.

Учитывая  огромную роль естественных монополий  в экономике и госсекторе, представляется вполне оправданным рассмотрение и  утверждение их инвестиционных программ в парламенте совместно с федеральным  бюджетом, а текущих издержек –  в правительстве, с выдачей соответствующих  директив представителям государства  в этих компаниях.

1.3 Законодательное регулирование  естественной монополии  

Законы, регулирующие деятельность естественных монополий, можно условно классифицировать по следующим группам:

1.         Законы, предметом регулирования которых являются непосредственно естественные монополии и условия их деятельности на рынке: федеральный закон от 17 августа 1995 г. №147-ФЗ «О естественных монополиях», закон РСФСР от 22 марта 1991 г. №948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».

2.          Отраслевые законы. Федеральный закон от 31 марта 1999 г. №69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации», федеральный закон от 10 января 2003 г. №17-ФЗ «О ж/д транспорте в Российской Федерации», федеральный закон «Об электроэнергетике», федеральный закон от 14 апреля 1995 г. №41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации», федеральный закон от 24 июня 1999 г. №122-ФЗ «Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса».

3.         Законы, регулирующие различные аспекты хозяйственной области. К этим законам можно отнести Гражданский Кодекс (например, параграф 6 регулирует отношения, возникающие в процессе оборота электрической энергии), Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (статья 19.8 определяет санкции за непредставление сведений, установленных законом, в антимонопольный орган, в орган регулирования естественных монополий), федеральный закон от 21 декабря 2001 г. №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (статья 7 закона требует включения акции ряда субъектов естественных монополий в прогнозный план приватизации федерального имущества на основании федерального закона) и др.

Федеральный закон «О естественных монополиях»  определяет правовые основы федеральной  политики в сфере естественных монополий  и направлен на баланс интересов  потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающий эффективное  функционирование субъектов естественных монополий и доступность реализуемых  товаров для потребителей.

В статье 3 даются следующие определения: естественная монополия – состояние  товарного рынка, при котором  удовлетворение спроса на этом рынке  эффективнее в отсутствие конкуренции  в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении  другими товарами, в связи с  чем спрос на данном товарном рынке  на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени  зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров; субъект естественной монополии  – хозяйствующий субъект (юридическое  лицо), занятый производством (реализацией) товаров в условиях естественной монополии.

Законом регулируются естественные монополии  в следующих сферах: транспортировка  нефти и нефтепродуктов по магистральным  трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; услуги по передаче электрической и тепловой энергии; ж/д перевозки; услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов; услуги общедоступной электрической и  почтовой связи.

Однако  в случае злоупотребления естественной монополией своим доминирующим положением на рынке, в частности, действиями, направленными  на недопущение, ограничение, устранение конкуренции, антимонопольный орган  вправе давать субъекту естественной монополии предписания. Таким образом, деятельность субъектов естественных монополий контролируется как органами регулирования естественных монополий, так и антимонопольными органами.

Антимонопольное регулирование осуществляется Министерством  по антимонопольной политике и поддержки  предпринимательства (МАП).

В законе «О естественных монополиях»  прописана норма регулирования  деятельности субъектов естественных монополий федеральными органами исполнительной власти, которые вправе создавать  территориальные органы.

В законе предлагаются следующие методы регулирования деятельности субъектов  естественных монополий:

- ценовое регулирование, осуществляемое  посредством определения цен  (тарифов) или их предельного  уровня;

- определение потребителей, подлежащих  обязательному обслуживанию, либо  установление минимального уровня  их обеспечения в случае невозможности  удовлетворения в полном объеме  потребностей в товаре, производимом  субъектом естественной монополии  с учетом необходимости защиты  прав и законных интересов  граждан, обеспечения безопасности  государства, охраны природы и  культурных ценностей.

Регулирование естественных монополий осуществляется различными органами исполнительной власти. Например, в топливно-энергетическом комплексе (транспортировка нефти  и нефтепродуктов по магистральным  трубопроводам, транспортировка газа по трубопроводам, производство электрической  и топливной энергии и предоставление услуг по их передаче) регулирование  деятельности субъектов естественных монополий осуществляется Федеральной  энергетической комиссией Российской Федерации; в сфере общедоступной  электрической и почтовой связи  до 1999 г. осуществлялось Федеральной  службой России по регулированию  естественных монополий в области  связи, а в настоящее время  – Министерством по антимонопольной  политике и поддержке предпринимательства; железнодорожные перевозки; перевозки  в труднодоступные районы Российской Федерации; услуги транспортных терминалов, морских и речных портов и аэропортов до 1999 г. – Федеральной службой  России по регулированию естественных монополий на транспорте (ФСЕМТ России), в настоящее время – Министерством по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.

Соответственно  федеральному закону от 14.04.1995 г. №41-ФЗ «О государственном регулировании  тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» регулирование тарифов, отнесенное к полномочиям субъектов Федерации, осуществляется региональными энергетическими  комиссиями субъектов Российской Федерации.

Региональная  энергетическая комиссия (РЭК) образуется решением органа государственной власти субъекта Российской Федерации и  является органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Комиссия осуществляет свою деятельность во взаимодействии с ФЭК на единой нормативно-методической основе и является независимой в  своих решениях.

РЭК наделена следующими полномочиями:

- устанавливает в соответствии  с законом, исходя из основ  ценообразования на электрическую  и тепловую энергию, определяемых  Правительством, экономически обоснованные  тарифы на электрическую и  тепловую энергию, поставляемую  энергосберегающими организациями  (кроме организаций, находящихся  в муниципальной собственности,  для которых тарифы устанавливаются  органами местного самоуправления) потребителям, расположенным на  территории субъекта РФ (за исключением  потребителей, выведенных в установленном  порядке на федеральный (общероссийский) оптовый рынок электрической  энергии;

-устанавливает  размеры платы за услуги по  передачи электрической энергии  по сетям, расположенным на  территории субъекта РФ организаций,  включенных в реестр субъектов  естественных монополий, в пределах, установленных ФЭК;

-участвует  в формировании балансов эл. энергии  на территории субъекта РФ;

-согласовывает  предложения о размещении и  расширении предприятий и объектов  электроэнергетики независимо от  формы собственности, деятельность  которых затрагивает интересы  субъекта РФ;

-формирует  и ведет реестр энергоснабжающих  организаций, расположенных на  территории субъекта Российской  Федерации, и др.

На  уровне субъекта Федерации, в частности  в Москве, был принят закон от 26.02.1997 г. №3 «О государственном контроле за соблюдением порядка применения регулируемых цен и тарифов, цен  и тарифов субъектов естественной монополии». Закон регулирует отношения, возникающие между контролирующими  органами и субъектами предпринимательской  деятельности и организациями.

Контроль  за соблюдением порядка применения цен и тарифов осуществляется:

1. Государственной инспекцией цен  г. Москвы, являющейся функциональным  органом исполнительной власти  Москвы по контролю за формированием  и установлением цен органами  государственной власти, субъектами  предпринимательской деятельности, некоммерческими организациями  независимо от их организационно-правовых  форм и форм собственности;  отделы цен административных  округов;

2. другими органами исполнительной  власти Москвы, имеющими право  контролировать порядок применения  цен и тарифов в пределах  их компетенции в соответствии  с действующим законодательством,  в частности, РЭК Москвы (до 2002 г. эти полномочия осуществляла  Региональная межведомственная  комиссия по ценовой и тарифной  политике при правительстве Москвы  по регулированию тарифов на  услуги МГУП) «Мосводоканал» по  водоснабжению и водоотведению  на территории г. Москвы, услуги  электрифицированного городского  пассажирского транспорта ГУП  «ГК «Мосгортранс» и ГП «Московский  метрополитен», а также по регулированию  розничных цен на природный  газ, реализуемый ГУП «Мосгаз» населению и жилищно-строительным кооперативам.

Отметим, что регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию  региональными энергетическими  комиссиями (РЭК), работающими при  местных администрациях, не всегда оптимально. При принятии решений  РЭК часто руководствуются региональными  внеэкономическими интересами. Зависимость  энергетических комиссий от местной  власти нередко приводит к тому, что тарифы на электро - и теплоэнергию для населения устанавливаются  намного ниже себестоимости, а для  промышленных предприятий, напротив намного  выше. Такая политика приводит к  возникновению перекрестного субсидирования, предоставлению неоправданных льгот  всем слоям населения.

В отношении услуг транспорта и  связи проводится политика регулирования  на федеральном уровне со стороны  МАП России. Проблема заключается  в том, что деятельность локальных  естественных монополий, оказывающих  услуги в этих сферах, подлежит регулированию  на федеральном уровне. А на федеральном  уровне сложно учесть особенности функционирования отраслей естественных монополий в  отдельных регионах, поэтому такие  решения целесообразно передать на уровень субъектов Федерации.

Сфера водопроводно-канализационного хозяйства  традиционно относится к естественным монополиям. Здесь регулирование  тарифов осуществляется региональными  органами исполнительной власти. Тарифы на услуги муниципальных предприятий  водопроводно-канализационного хозяйства  устанавливает администрация муниципальных  образований (согласно федеральному закону от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») совместно с региональными органами исполнительной власти.

В настоящее время рассматривается  необходимость законодательного регулирования  локальных естественных монополий, то есть монополии, имеющие естественно-монопольный  характер и оказывающие значительное влияние на экономику конкретного  региона.