Приватизация. Сущность приватизации. Формы и темпы приватизации в России

Во-первых, несовершенство, неразвитость институтов собственности в переходных экономиках, отсутствие механизмов самонастройки  и компенсации сторонних воздействий  позволяют государству в лице чиновничьей номенклатуры фактически сохранять полностью или частично контроль над приватизированными активами. Права новых собственников плохо защищены. Юридическая смена собственности на государственные активы не обеспечивает новому собственнику полной уверенности в правах и не стимулирует поэтому рационального экономического поведения. Таким образом, в переходных экономиках (как, впрочем, и в любых других) приватизация выходит далеко за рамки чисто юридического процесса. А потому даже вполне добротная юридическая основа приватизации—это очень важная, но всего лишь часть процесса изменения отношений собственности.

Во-вторых, нет никаких гарантий, что вслед за юридическим изменением формы собственности на государственные  активы изменятся сами собой экономические  отношения в распределении ресурсов. На самом деле регулирование ресурсной  базы, как правило, сохранялось в руках государства безотносительно к форме собственности на активы. И необходимы большие дополнительные усилия, чтобы действительно разделить собственность и власть после смены юридического статуса.

В-третьих, в трансформирующихся экономиках переход прав собственности не ведет автоматически к изменению системы управления и контроля. Опыт всех стран свидетельствует о неизбежности конфликтов по вопросам профессионального управления и контроля между новым и старым менеджментом, внешними и внутренними инвесторами приватизированных компаний даже независимо от их размеров.

Однако не все проблемы первого этапа обусловлены объективными причинами. При подготовке и проведении приватизации был допущен ряд серьезных просчетов.

Приватизация не была основана на объективном, дифференцированном и индивидуальном подходе к выбору объектов приватизации в зависимости от их прибыльности (ликвидности) в целях повышения эффективности их деятельности. В принимаемых нормативных правовых актах приватизационные мероприятия не увязывались с задачами повышения эффективности производства и наращивания объемов продукции. При этом законодательно не определялись единые социально-экономические, финансовые или иные условия для вовлечения различных предприятий в процесс приватизации.

Законодательно не были обеспечены равные права и возможности по участию в приватизации всех слоев российского общества и не соблюдался принцип социальной справедливости. Трудовым коллективам предприятий предоставлялись широкие льготы при приобретении имущества (акций) приватизируемых предприятий, при этом другие российские граждане, непосредственно не связанные с производством (здравоохранение, наука, образование, социальная сфера, государственное управление и т.д.), были фактически отстранены от приватизации и лишены права на соответствующую часть национального богатства.

Существенные недостатки правовой базы начального этапа приватизации давали возможность (или становились  причиной) для серьезных злоупотреблений  и финансовых нарушений в ходе приватизационных мероприятий. Многие предприятия продавались по сильно заниженной стоимости.

Осуществить прямой обмен ваучера  на акции приватизируемых предприятий  могли, как правило, только их работники. Большинство же рядовых граждан  обменивали свои ваучеры на акции  различных чековых инвестиционных фондов (ЧИФов). Впрочем, начало выплаты дивидендов в 1994 вызвало сильное разочарование. Поскольку значительная часть предприятий России в первой половине 1990-х была нерентабельна, то и прибыль по акциям предприятий, держателями которых выступали инвестиционные фонды, была очень низкой. Кроме того, широкий характер приняло мошенничество в ЧИФах. Поэтому годовые доходы собственников акций инвестиционных фондов оказались в лучшем случае соразмерны со средненедельным заработком. В 1995–1997 большинство ЧИФов вообще прекратили свою работу.

Сами организаторы приватизации задним числом признали, что «недостаточный»  контроль государства за чековыми инвестиционными  фондами был одним из главных  пороков приватизации.

Вызывает сомнения и оптимальность выбора самой стратегии приватизации. Надежды на быстрый рост экономики в результате высоких темпов приватизации не оправдались. (в период 1991 – 1996 гг. индекс промышленного производства упал на 50% в результате нарушения хозяйственных связей, принудительного банкротства предприятий и ряда других причин [4]). Бюджет также не получил ожидаемых высоких доходов вследствие занижения стоимости приватизируемых объектов. В 90-х от приватизации более 133 тысяч предприятий доходы государства составили 65 млрд. рублей. За период 2000 – 2008 гг. приватизировано 9,55 тысяч предприятий, доход был почти в 10 раз больше [4]. Даже с учетом платежей, поступавших за ранее приватизированные предприятия, разница между нулевыми и 90-ми оказалась очень значительной.

Недостаточно внимания было уделено анализу альтернативных программ.В частности, еще в 1986 году академиком РАН Виктором Полтеровичем была написана программа реформирования экономики СССР по варианту, который условно можно назвать "китайским" (“эволюционное” реформирование без “шоковой терапии” и разрушения существующих хозяйственных механизмов). В 1990 г. похожая программа была разработана группой академика Абалкина.

Из всех заявленных целей на первом этапе приватизации была выполнена  только первая (формирование слоя частных собственников-предпринимателей), и то лишь частично.

2.5. Денежный этап приватизации

2.5.1. Цели денежного этапа

Переход ко второму этапу приватизации – денежному – был утвержден указом президента от 22 июля 1994 г. «Об основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г». Нынешняя программа ставила своей целью, как и прошлая, формирование широкого слоя частных собственников как экономической основы рыночных отношений. На данном этапе также намечалось решение двух стратегических задач:

1. добиться усиления инвестиционной активности владельцев крупных пакетов акций приватизированных предприятий в целях осуществления структурной перестройки последних;
2. значительно увеличить доходную часть государственного бюджета за счет поступлений от приватизации. Указ, в частности, предусматривал направление 51% от продажной цены самому приватизированному предприятию для реструктурирования и развития производства.

2.5.2. Приватизационная кампания

Надежды существенно пополнить  бюджет не оправдались. И в 1995-м, и  в 1996 г. непосредственная продажа акций, оставшихся в руках государства  предприятий, приносила казне относительно скромные суммы — около 1 трлн руб. ежегодно. При этом приватизация потеряла былой темп. В 1995 г. было приватизировано 10152 предприятия – почти вдвое меньше, чем в 1994 г. Вместе с тем в орбиту акционирования теперь вовлекались значительно более крупные предприятия базовых отраслей экономики, определявшие производственный потенциал страны.

Между тем сверстанный и утвержденный государственный бюджет предусматривал доходы от продажи государственного имущества в размере 4 785,4 млрд руб. Обеспечить недостающую часть поступлений в бюджет было решено с помощью залоговых аукционов.

К идее залоговых аукционов правительство  подтолкнула неудача с реализацией планов продажи крупных пакетов акций нефтяных компаний. Государственная дума в преддверии очередных парламентских и президентских выборов запретила приватизацию предприятий топливно-энергетического комплекса, но сделала это уже после утверждения бюджета на 1995 г. Глава ОНЭКСИМбанка В. О. Потанин предложил правительству следующую схему: банкам на конкурсной основе передаются контрольные пакеты акций нефтяных компаний в обмен на кредиты.

Тридцать первого августа 1995 г. президент подписал указ «О порядке передачи в 1995 году в залог акций, находящихся в федеральной собственности». В декабре того же года состоялись аукционные «торги». Как отмечал Я. Ш. Паппэ, «…победители аукционов в каждом случае фактически определялись заранее, причем попытки конкуренции жестко пресекались»[5, с. 34]. Вырученные средства от продажи акций 12 крупнейших предприятий составили 5,1 трлн руб.

21 июля 1997 года президент страны подписал закон «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества РФ» (вступил в силу 2 августа того же года). Закон, во-первых, официально признал окончание массовой и безвозмездной приватизации, во-вторых, изъял большинство прежних льгот у трудовых коллективов и, в-третьих, расширил полномочия регионов, предоставив им право разрабатывать собственные варианты приватизационных схем. Этим же законом была отменена практика составления ежегодных плановых заданий на приватизацию. Но задача наполнения бюджета доходами от приватизации сохранялась. Ее выполнение теперь должны были обеспечивать главным образом единичные крупные сделки.

Крупнейшими сделками стали продажи  пакетов акций компаний «Связьинвест», «Роснефть», ряда нефтяных компаний, выведенных для этого из запретительных списков.

Планы приватизации компаний, условия конкурсов и аукционов по продаже крупных пакетов вновь стали предметом длительных острых конфликтов между потенциальными инвесторами, федеральными и региональными властями. Чтобы упорядочить процесс подготовки и проведения приватизационных сделок, Мингосимущество РФ предусмотрело классификацию предприятий с той или иной степенью государственного участия и соответствующими ограничениями в приватизации. Выделяется пять типов предприятий:

1. региональные и национальные естественные монополии, в которых управление государственным пакетом осуществляет коллегия представителей государства (РАО «Газпром», РАО «БЭС России» и др.);
2. акционерные общества, доминирующие на отдельном рынке и подлежащие реструктуризации в интересах формирования конкурентной среды. Такие общества контролируются путем закрепления в собственности государства контрольного пакета акций или «золотой акции»;
3. акционерные общества, акции которых могут быть переданы в холдинги или другие объединения предприятий (в том числе финансово-промышленные группы) с сохранением у государства «золотой акции»;
4. акционерные общества, пакеты акций которых могут быть переданы в управление субъектам федерации;
5. все остальные акционерные общества, акции которых могут быть проданы или выставлены на конкурсы по доверительному управлению.

Зависимость доходной части бюджета от результатов приватизации сохранялась вплоть до августовского дефолта 1998 г. В конце 1998 г. на передний план выдвигаются проблемы корпоративного управления и реструктурирования приватизированных предприятий, рационального использования и повышения эффективности управления собственностью [7]. Продажа остающейся у государства собственности теряет прежние масштабы и темпы. Так, если в 1991–1993 гг. было приватизировано около 89 тыс. предприятий (то есть до 30 тыс. в год), в 1994 г. — 23,8 тыс., то в 1995 г. — 10,2 тыс., в 1996 г. — менее 5 тыс., в 1997 г. — менее 2,5 тыс. [6, с. 15].

2.5.3. Результаты денежного этапа

К началу 1997 г. было приватизировано 127 тыс. предприятий. Параллельно процессу приватизации шло также интенсиное образование новых частных предприятий. В результате к началу 1997 г., по данным Госкомстата, государственные предприятия  составляли 16% от общей численности зарегистированных юридических лиц, в том числе в федеральной собственности находилось около 200 тыс. предприятий и организаций (8,4% всех юридических лиц).

На конец 1997 г. в федеральной  собственности оставалось 131 тыс. предприятий (5% от общего числа юридических лиц), в том числе 13 тыс. унитарных предприятий. Кроме того, в федеральной собственности находилось около 5 тыс. пакетов акций, закрепленных в собственности федерального правительства на различные сроки, а также чуть более 1 тыс. “золотых акций”.

К началу 1997 г. была завершена приватизация в большинстве отраслей промышленности. Так, 92% предприятий цветной металлургии  были приватизированы еще в 1992 г., а 95% химической и нефтехимической  – в 1994 г. В черной металлургии  в 1994 г. на приватизированных предприятиях производилось 99% продукции. В 1996 г. было официально объявлено о практически полной приватизации легкой промышленности.

К 1997 г. была практически завершена  приватизация предприятий гражданского машиностроения, лесодобывающего и лесоперерабатывающего комплекса, промышленности строительных материалов, пищевой промышленности. В отраслях естественных монополий (нефтегазовой промышленности и электроэнергетике) приватизация осуществлялась путем создания многоуровневых структур холдингового типа, с закреплением крупных пакетов (контрольных или блокирующих) за государством на длительные сроки.

Определенные ограничения существовали при приватизации предприятий оборонного комплекса. Однако несмотря на формальный запрет или ограничения, требующие специального разрешения Правительства, ряд оборонных предприятий был приватизирован (в том числе, и с нарушением имеющихся ограничений, как авиационный завод в Воронеже).

Плохо идет приватизация в сельском хозяйстве, где новые формы до сих пор не приняла примерно треть хозяйств. Колхозы и совхозы на селе чаще просто разваливаются, нежели приватизируются или преобразуются в хозяйственные общества.

В сфере транспорта не был приватизирован железнодорожный транспорт, сохранивший  статус государственной отрасли. В прочих транспортных отраслях ограничений на приватизацию не было (практически полностью приватизированы предприятия автомобильного транспорта) или не допускалась приватизация объектов общего пользования (морские порты, аэропорты, дороги).

Таким образом, к 1997 г. приватизация государственных предприятий в основном была завершена. Государственный сектор имеет все еще значительные масштабы по объему производства и числу предприятий, но в значительной мере состоит из предприятий запрещенных для приватизации действующим законодательством (оборонный сектор, естественные монополии, другие стратегические производства). Оставшиеся к началу 1997 г. неприватизированными объекты из числа разрешенных для приватизации, как правило, не представляют большого интереса для инвесторов.