Приватизация. Сущность приватизации. Формы и темпы приватизации в России

Естественно, что столь массовое и радикальное изменение прав собственности не обошлось без нарушений  законности. Проведенные в 1996 г. Счетной  палатой Российской Федерации, Генеральной  Прокуратурой Российской Федерации  в 1996 г., Комиссией Госдумы по анализу итогов приватизации в 1992-1996 гг. и ответственности должностных лиц за ее негативные результаты крупные проверки деятельности приватизационных органов выявили целый ряд нарушений в осуществлении приватизации. При этом масштабы нарушений нарастают с ростом объемов продаж и значимостью продаваемых объектов.

Так, самым крупным приватизационным скандалом до сих пор можно  назвать залоговые аукционы 1995 г. В процессе их проведения организаторами аукционов демонстрировалось откровенное предпочтение одним претендентам перед иными при задаваемом законодательством равенстве участников. Это перессорило ведущие банки страны.

Бросалось также в глаза весьма точное попадание заявленной цены на уровень, незначительно превышающий  заявку конкурентов либо стартовую цену, если реальные конкуренты отсутствовали. Весьма прозрачными были также взаимосвязи между рядом выступавших в качестве конкурентов участников аукциона. Грубо игнорировалось приватизационное законодательство по форме проведения аукционов, поскольку формулы залоговых аукционов в приватизационном законодательстве не было.

Чрезмерно высокие темпы приватизации, несовершенная законодательная  база, высокий уровень коррупции, отсутствие равных возможностей для всех участников приватизационных процессов не дали возможности достичь большинства целей приватизации.

Задача формирования слоя частных  собственников-предпринимателей была выполнена лишь частично.

Повышения эффективности деятельности предприятий не произошло. Снижение ВВП и индекса промышленного производства прекратилось лишь в 1999 г. Темпы проследующего роста были значительно ниже, чем в большинстве развитых стран [4].

Реальной конкурентной среды создано не было.

Содействия демонополизации экономики не произошло. На начальной стадии приватизации не была выполнена задача разукрупнения крупных монополистов.

Привлечение иностранных инвестиций свелось в основном к продаже акций ТЭК. За 7 лет (1992-1999 гг.) инвестиции в основной капитал РФ уменьшились в 3,7 раза [4].

Задача социальной защиты населения и развития объектов социальной инфраструктуры за счет средств от приватизации выполнена не была. В результате резко снизился уровень жизни населения и все демографические показатели [4].

2.6. Период совершенствования правовых основ распоряжения государственной собственностью

В сентябре 1999 г. Правительством Российской Федерации был принят программный документ нового периода приватизации – Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации

К 2001 г. в собственности РФ по всему народному хозяйству насчитывалось 13 786 государственных унитарных предприятий и 23 099 учреждений. Государство также являлось акционером 3 316 хозяйственных обществ с разной долей своего участия. Оно составляло 100% для 382 из этих обществ, свыше 50% — для 470, от 25 до 50% — для 1601, менее 25% — для 863. Также в федеральной собственности находились объекты нежилого фонда общей площадью 337 млн м2: часть из них (214 млн м2) была передана в коммерческое пользование, а другая (123 млн м2) — в некоммерческое [7, с.132-133].

Это внушительное хозяйство оказывалось  по существу безнадзорным. Исправить  положение была призвана принятая 9 сентября 1999 г. постановлением правительства  «Концепция управления государственным  имуществом и приватизации в РФ». Деятельность государственных унитарных предприятий, равно как и система управления ими, оценены в этом документе как совершенно неэффективные. Основная идея Концепции — переход к основательной регламентации деятельности названных предприятий и надзирающих за ними «представителей государственных интересов» (избираемых по конкурсу). При этом основная тяжесть такой работы возлагалась на отраслевые органы исполнительной власти, ответственных и за подбор «представителей».

Развил и конкретизировал основные положения Концепции принятый в декабре 2001 г. федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» (вступивший в силу 26 апреля 2002 г.). Законом проведено строгое разграничение полномочий между законодательным собранием, правительством и президентом в вопросах управления и распоряжения государственной собственностью. Госдума получила контроль над естественными монополиями — Газпромом, РАО «ЕЭС России», транспортными системами МПС, приватизация которых теперь становилась возможной только с ее ведения. Правительству оставлено планирование и общее руководство процессом приватизации. Президенту предоставлено право формировать и утверждать перечень стратегически важных для национальной безопасности предприятий и определять возможность их приватизации.

В соответствии с новым законом  назначение директоров государственных  унитарных предприятий (ГУПов) осуществляется на основе заключенных с ними контрактов. Устанавливается процедура ежегодной  аттестации этих руководителей и  система их ежеквартальной отчетности перед отраслевыми ведомствами. В целях пресечения действий менеджеров, противоречащих интересам собственников, вводятся плановые задания на прибыль, выручку от реализации товаров и услуг и на отчисления в госбюджет.

Тогда же, в декабре 2001 г., Министерство государственного имущества (МГИ) утвердило регламент действий государственных представителей на тех предприятиях, где государству принадлежит блокирующий пакет акций. Регламент касается вопросов подготовки к собраниям акционеров, формирования бюджетной и дивидендной политики предприятия, выработки приоритетных направлений его развития.

Закон о приватизации 2001 г., по мнению ряда экспертов, имеет и существенные недостатки. В частности, в нем  отсутствуют нормы, предписывающие включение в план приватизации сведений о стоимости федерального имущества (прогноз начальной цены пакетов акций), которое предполагается приватизировать. Поэтому такой план не может дать представление о стоимости федеральной собственности, подлежащей приватизации, и, следовательно, не позволяет оценить эффективность приватизационных сделок. Кроме того, в законе не определен порядок рассмотрения Государственной думой утвержденного правительством РФ прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и отчета правительства о результатах приватизации [4]. По мнению директора Института проблем глобализации М. Г. Делягина, новый закон дает правительству еще больше свободы, чем прежде, позволяя определять формы Справка № 1 2005 и методы приватизации вплоть до их непосредственного индивидуального назначения для отдельных предприятий, а также отменять существовавшие до принятия закона указы бывшего и нынешнего президентов.

В 2002г. правительство РФ приняло ряд нормативных актов, конкретизирующих методы и процедуры приватизации, предусмотренные законом 2001г.: постановление от 31июля «Об утверждении правил определения нормативной цены подлежащего приватизации государственного или муниципального имущества» (т. е. правил определения минимальной цены, по которой возможно отчуждение государственного или муниципального имущества); «Правила подготовки и принятия решений об условиях приватизации федерального имущества» от 9 июля (в них определяются подлежащий приватизации состав имущества, способ его приватизации и нормативная цена); «Правила разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества» от 19 августа года.

Наконец, 11 октября 2002 года был принят федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», который детально определяет права и обязанности этих предприятий, способы их реорганизации и ликвидации.

В результате этих и ряда других мероприятий резко выросла эффективность приватизации. За период 2000 – 2008 гг. приватизировано всего 9,55 тысяч предприятий. При этом доход от приватизации был почти в 10 раз больше, чем за период 1991-1999 гг. (более 133 тысяч предприятий, включая системообразующие) [4]. Начался рост ВВП и индеса промышленного производства. Однако темпы роста до сих пор значительно отстают от темпов роста развитых стран.

3. Сравнение приватизации в России с зарубежным опытом

3.1. Ваучерная приватизация

Приватизация в постсоциалистических странах не была равномерным поступательным процессом смены титула собственности предприятий с государственного на частный или смешанный. Практически повсеместно началу нормальной легитимной приватизации по стандартным схемам и в соответствии со специальными законами и государственными программами предшествовал этап так называемой спонтанной приватизации. Если передача новым собственникам малых и части средних предприятий через аренду, продажу и реституцию (возвращение бывшим владельцам собственности, национализированной после второй мировой войны) прошла довольно легко и успешно, то «большая» приватизация столкнулась с существенными трудностями. В Болгарии, Польше, Румынии и Чехословакии (позднее Чехии и Словакии) были приняты ваучерные схемы приватизации. Но, за исключением Чехословакии, они не осуществлялись на практике вплоть до середины 90-х годов, когда в этих странах уже возникли рыночная банковская система и фондовый рынок. В эти годы различные представители и группы правящего слоя боролись за контроль над государственной собственностью и делили ее. В итоге к 1995—1996 гг. в сферу ваучерной приватизации попали те предприятия, которые государство не могло продать частным лицам или организациям. В это время ваучерная приватизация уже полностью потеряла привлекательность для населения. Примечательно, что на референдуме, состоявшемся в Польше в феврале 1996 г, большинство граждан высказались в поддержку платной приватизации.

Единственным примером быстрой  и успешной ваучерной приватизации в Восточной Европе является приватизация в Чехии и Словакии, прошедшая в 1992—1994 гг. Она во многом аналогична схеме ваучерной приватизации в России. Граждане Чехии и Словакии получали ваучеры, которые могли обменять на акции предприятий или на акции инвестиционных фондов. Однако, в отличие от России, чешские и словацкие инвестиционные фонды не прекратили существование после завершения приватизации, а превратились в собственников бывшего государственного имущества. Хотя не во всех фондах положение обстоит благополучно, многие из них все же сумели наладить эффективное управление приватизированными предприятиями.

3.2. Реформирование плановой экономической системы

Существует более 35 стран, тем или  иным образом испытавших на себе все  преимущества и недостатки административно-командной  экономической системы, это почти  одна пятая всех стран мира. Поэтому, сейчас можно говорить о некотором накопленном опыте реформирования. Разные страны, в зависимости от сложившегося в них положения, выбирали разные пути решения этой задачи.

Среди всех стран, переходящих к  рыночным отношениям можно выделить три основных группы по избранным концепциям перехода:

1. Страны, в которых в рамках старой системы создавались новые социально-ориентированные рыночные отношения. В качестве примера можно назвать Китай, где этот процесс был теоретически осмыслен и определён как долгий и поэтапный с реформированием административно-командной системы. Здесь посредством социально-экономических экспериментов отрабатывались формы приватизации, развитие предпринимательства, привлечения иностранного капитала и т. п. Подобный путь развития избрали Вьетнам и Монголия.
2. Страны, которые выбрали постепенный, но полный переход к рыночным отношениям, проводя различные эксперименты и переустройства, что дал возможность исключить крупные социальные потрясения и массовое обеднение населения. Такой путь, к примеру, избрала Венгрия, а так же Польша – на более позднем этапе перехода.
3. Государства, избравшие путь «шоковой терапии» на первых этапах преобразований (моментальная либерализация цен, резкое сокращение денежной массы и приватизация убыточных государственных предприятий). В некоторых странах таких, как Чехия, Эстония, этот опыт был достаточно успешным. Однако опыт других стран, прежде всего на постсоветском пространстве, показал, что эта концепция не может обеспечить создание нового хозяйственного механизма и быстро обучить экономические субъекты новым принципам поведения.

Выбор «шоковой терапии» в качестве метода реформирования экономики давал положительные результаты главным образом в странах с стабильной политической системой и существующей рыночной инфраструктурой (Великобритания 1979 г., Новая Зеландия 1984 г.,) или в относительно небольших странах (Чехия 1990 г., Эстония 1992 г.). В странах с нестабильной политической системой, неразвитыми демократическими институтами и отсутствием рыночной инфраструктуры или в больших странах в подавляющем большинстве случаев применение «шоковой терапии» приводило к катастрофическим последствиям, вплоть до государственных переворотов (Чили 1975 г., Аргентина 1989 г., Венесуэла 1980 г., Боливия 1985 г.). Польшу также нельзя считать примером удачного применения «шоковой терапии». Начав реформы в январе 1990 г., уже к середине года страна ощутила резкий спад промышленного производства, негативные социальные последствия. Летом 1990 г. правительство отошло от жесткой монетарной политики, начав кредитовать сельское хозяйство, а затем и промышленность. После этого были снижены темпы приватизации. К октябрю 1990 г. все сторонники «быстрого скачка» покинули правительство.

К крайне негативным последствиям привело  применение «шоковой терапии» и в  Казахстане. За 2 года реформ ВВП снизился на 33,1% а промышленное производство – на 48%. Едва ли не главным итогом приватизации по “шоковым схемам” стала значительная олигархизация экономики Казахстана. По данным российского журнала “Эксперт”, одна только т.н. “Евразийская группа” “контролирует” до 20% ВВП Казахстана.

В условиях, когда более чем 70% всего  промышленного производства и 90% промышленного  сектора оказались в собственности  или под контролем иностранных  фирм и компаний, трудно не согласиться  и с точкой зрения экс-директора  Института стратегических исследований при Президенте Казахстана У. Касенова, что “это уже не угроза, а состоявшаяся утрата экономической независимости Казахстана”.

Смягчить негативные последствия  «шоковой терапии» Казахстану, как  и России, помог только рост цен  на энергоносители (появилась возможность сократить размер внешнего долга, финансировать ряд социальных программ).

Другие страны постсоветского пространства до сих пор не могут справиться с последствиями «быстрых реформ» (Украина, Литва, Латвия и др.). Продолжает расти зависимость государств от иностранного капитала, падает уровень жизни населения, снижается ВВП и объемы производства.

Значительно ослабить негативные последствия  реформ удалось странам, развивающимся по «китайскому варианту» (постепенное реформирование экономики с параллельной трансформацией государственных структур и созданием рыночной инфраструктуры).

На первом этапе реформ (1974-1984 гг.) была проведена «малая приватизация». Она затронула в основном сельскохозяйственный сектор. В этот период акцент делался на развитие коллективной формы собственности.

На следующем этапе реформ была резко увеличена доля муниципальной  собственности. Муниципальные предприятия  имели более жесткие бюджетные  ограничения, чем государственные, и обладали большей свободой в  выборе цен, формы и уровней оплаты труда, номенклатуры товаров. В отличие от частных фирм их контролировали муниципальные органы. Таким образом, эту форму можно считать промежуточной. Хотя бурный рост таких предприятий явился  неожиданностью для китайского руководства, но в дальнейшем государство их поддерживало. В частности, они платили меньшие налоги, чем частные фирмы.

В большинстве других секторов экономики роль правительства была сокращена, руководителям было дано больше управленческих полномочий, предприятия стимулировались к доходному производству, увеличилась роль частного сектора, экспериментирование с новыми формами владения начались и в государственном секторе. Давление на внешнюю торговлю было ослаблено, а объединения предприятий с иностранными фирмами официально поощрялись как первоисточники новых технологий и дефицитной иностранной валюты. С увеличением доходов, стимулов, заметного роста в сфере услуг и расцвета в промышленном секторе Китайская Народная Республика начала проявлять некоторые характерные черты общества потребления.