Система муниципального управления в РФ и ФРГ: сходства и различия.

 

Вследствие этого гражданское  самоуправление в ФРГ является честным  и законным, и потому граждане общины (муниципалитета) объединяются в местный  правовой союз, наделенный собственными правами и обязанностями, или, можно  сказать, в корпорацию (объединение) с общественными правами. Община – это территориальное объединение, потому что ее полномочия распространяются не только на всех проживающих в  области общины персон, а также  на саму территорию общины. Община становится дееспособной посредством своих  органов, которые назначаются непосредственно  или избираются населением общины.

Общины оправдывают надежды, во всяком случае, как полные жизни  и близкие к гражданам административные единства. Они представляют важнейшую  сферу в административном устройстве ФРГ, которое состоит из 3-х –  Федерация, земли, общины – или 4-х  ступеней в случае включения районов  – Федерация, земли, районы, общины. Районы – это публично-правовые корпорации, объединения коммун (общин). Они являются государственной административной единицей «надмуниципального» уровня.

Распределение компетенции  между районами и общинами осуществляется по принципу, согласно которому выходящие  за местные рамки работы, которые  не могут быть выполнены общинами, осуществляются главным образом  районами, т.е. по принципу «снизу вверх».

Таким образом, в компетенцию  районов входят задачи, решение которых  необходимо в интересах жителей  района, но выходит за пределы возможностей городов и сельских общин. Вертикальное разделение властей между Федерацией и землями находит, таким образом, свое продолжение в общинах (и  районах). Оно дополняет горизонтальное разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную власть.

Коммунальное (местное) самоуправление охраняется конституционным правом. Основным Законом ФРГ установлено, что вопросы местного самоуправления находятся в компетенции федеральных  земель, и Федерация не вмешивается  в политику федеральных земель в  отношении местного самоуправления.

«Конституционное устройство земель должно соответствовать основным принципам республиканского, демократического и социально-правового государства  в духе настоящего Основного закона. В землях, округах и муниципалитетах  народ должен иметь представительство, которое избранно путем всеобщих, свободных и равных выборов при  тайном голосовании. В выборах в  округах и муниципалитетах могут  участвовать лица, обладающие гражданством одного из государств – членов Европейского Союза, которые согласно праву Европейского Союза могут избирать и быть избранными. В муниципалитетах вместо избранной  корпорации может выступать общинное (коммунальное) собрание» (абз. 1 ст. 28 Основного закона ФРГ).

В соответствии с абз. 2 ст. 28 Основного закона ФРГ муниципалитетам должно быть гарантировано право регулировать все вопросы местного сообщества в рамках закона и под свою ответственность.

Строго унифицированного порядка в организации власти на уровне федеральных земель не существует, поэтому этот порядок в различных  землях может значительно отличаться. В частности, в некоторых федеральных  землях предусмотрен промежуточный  уровень власти (между органами власти федеральной земли и местным  самоуправлением). Этот уровень в  Германии называют средним уровнем. По правовому статусу органы власти среднего уровня представляют собой  территориальные подразделения  органов власти федеральных земель. Основная задача данного уровня государственной  власти федеральных земель, - обеспечение  контроля за соблюдением законодательства всеми нижестоящими уровнями власти. Таким образом, обязательная в любой системе управления функция контроля выведена на отдельный (специализированный) уровень управления. Средний уровень установлен не во всех федеральных землях. Так, в частности, средний уровень власти установлен в Саксонии, где образовано 3 территориальных подразделения (округа) с центрами в Дрездене, Лейпциге и Чемнитце, и в Тюрингии, где образовано одно территориальное подразделение (округ) с центром в Веймаре. С определенной долей условности в качестве аналога германского среднего уровня в России могут рассматриваться образуемые в некоторых субъектах Федерации территориальные подразделения органов государственной власти субъектов Федерации (например, в Свердловской области).

Во всех федеральных  землях существует 2 основных органа МСУ: непосредственно избираемое общинное представительство как представительство  народонаселения общины и также  непосредственно избираемый бургомистр как исполнительный и административный орган управления. Только в Хессене управление муниципальной администрацией осуществляет коллегиальный орган – Магистрат, который возглавляет бургомистр, избираемый населением общины. Сверх того, в некоторых федеральных землях между общинным представительством и бургомистром существует еще один орган или подобное органу образование в качестве координационного и контрольного объединения (коллегии).

Учитывая изложенное, следует  отметить, что в ФРГ в определенной степени до сих пор еще проявляются  различные общинные конституционные  модели. Типологически различают  монистическую и дуалистическую системы. Согласно монистической системе  существует только один орган, а именно - непосредственно избираемое общинное представительство, к компетенции  которого относятся все общинные дела. Согласно дуалистической системе  рядом с представительным органом выступает второй орган, являющийся исполнительным административным органом. Это, в частности, либо магистрат как коллегиальный орган, либо бургомистр, как единовластный орган. Если к двум указанным органам присоединяется третий – представляется триалистическая система.

Таким образом, можно сказать, что модель местного самоуправления Германии, как и модель ее политического устройства в целом, - одна из самых эффективных в мире. Местное самоуправление Германии, полагают эксперты, является одним из базовых элементов общества и государства и успешно справляется с возлагаемыми на него задачами.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Сравнительный анализ местного (коммунального) самоуправления в России и Германии

2.1 Компетенция, права и гарантии МСУ

На первый взгляд может показаться, что между ФРГ и РФ в рамках конституционных основ организации  и деятельности органов местного самоуправления нет никаких существенных различий. Казалось бы, близость правовых систем, историческая связанность (использование  немецкого опыта в ходе земской  реформы 1864г.), общность федеративной формы  государственного устройства, одинаковая модель МСУ (смешанная), и тем более использование немецкой формы местного самоуправления (южно-германская). Однако, это не совсем так. В чем же разница между местным самоуправлением в ФРГ и РФ? Проведем анализ.

Несмотря на единый дуалистический подход к оценке задач местного (коммунального) самоуправления, в обеих странах  существуют различия в порядке их правового оформления, в анализе  их содержания. Так, в России на федеральном уровне закрепляется примерный каталог "вопросов местного значения", в Германии же федеральный законодатель исходит из отсутствия необходимости перечисления их предметов ведения, которые традиционно подразделяются на добровольные и обязательные (прямо закрепленные за территориальными корпорациями в федеральных или земельных законах). В России же деление вопросов местного значения на обязательные и добровольные до сих пор не получило никакой интерпретации, хотя законодательная основа для подобной классификации содержится в ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": одни вопросы находятся в ведении муниципальных образований, другие могут быть приняты к рассмотрению (ст. 14, ст. 15, ст. 16, ст.17 приведенного ФЗ).

Регламентация экономической деятельности муниципальных образований в  РФ осуществляется преимущественно  нормами гражданского, а не публичного права. В этой связи особенности  участия муниципальных образований  как субъектов публичного права  в хозяйственном обороте не учитываются  в необходимой степени. Не получили должного развития в законодательстве и практике публично-правовые формы  экономической деятельности муниципальных  образований (такие, например, как “публичный договор”). В Германии, напротив, имеется развитая система муниципального хозяйственного законодательства, регламентирующего публично-правовые формы экономической деятельности общин и их объединений, а также особенности осуществления коммунальными корпорациями хозяйственной деятельности через частноправовые формы.

В ФРГ носителями права на коммунальное самоуправление признаются территориальные сообщества. Пpаво на самоуправление не рассматривается как основное право граждан. В России же как в теории, так и в судебной практике право на МСУ рассматривается, прежде всего, как конституционное право гражданина. Субъектом этого права признается также территориально организованное в рамках муниципального образования население, статус которого в целом сопоставим со статусом общин и их объединений в Германии. Подобная ситуация с "двойственной правосубъектностью" ведет к необоснованной подмене муниципальных образований их органами, а следовательно, к ограниченному восприятию права на МСУ.

Существенные различия наблюдаются  в подходах к обеспечению судебной защиты права на самоуправление, что обусловлено различиями в интерпретации. В России право на МСУ защищается как конcтитуционное право граждан (в Конституционный Суд РФ - через институт конституционной жалобы граждан), а в Германии осуществляется через институт специальной коммунальной конституционной жалобы (речь идет о защите права общин и их объединений на местное самоуправление).

Если в Геpмании вопросы правовой регламентации коммунального самоуправления относятся к компетенции земель, то в России "определение общих принципов организации МСУ" - предмет совместного ведения Федерации и субъектов. Соответственно Федерация обладает широким кругом законодательных полномочий в этой сфере.

Политика, которую проводят в настоящее  время федеральные власти Германии, направлена на укрепление самостоятельности  местных органов в правовом отношении, в бюджетных вопросах, перераспределения ответственности и компетенции в пользу низших административных единиц. Опыт Германии свидетельствует о том, что такая стратегия дает позитивные результаты, которые могли бы быть использованы в России с учетом ее исторических, политических и социально-экономических особенностей.³

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.2 Структура и организация органов местного самоуправления

Основной закон Германии исходит  из двухуровневой территориальной  организации коммунального самоуправления в землях (исключение составляют города-земли): теpриториальные корпорации первого уровня - общины; территориальные корпорации второго уровня - районы (уезды). Причем приоритет в разграничении компетенции отдается первому уровню: районы (уезды) осуществляют МСУ, только в рамках отведенной им законом компетенции, компетенция "второго уровня" определяется в законодательстве земель. Важной особенностью районного (уездного) самоуправления является двойственный статус некоторых его органов, которые одновременно выступают низовыми органами непосредственного государственного управления земли. Таким образом, организационное обособление общин и их объединений (наделение статусом юридических лиц публичного права) не означает их полного отделения от государства.

Различия имеют местo в формах организации самоуправления и управления в частях территории коммуны. Если в Германии за административно-территориальными образованиями - частями территории общины принципиально не признается качество правосубъектности (органы управления городских округов всегда выступают вовне от имени коммуны в целом), то в России законодательно допустимы различные варианты.

Какова же территориальная организация  и структура местного самоуправления в России?

В Роcсии, как и в ФРГ, существует двухуровневая территориальная организация МСУ (городской округ и муниципальный район); вопросы территориальной организации муниципальных образований практически полностью отнесены к ведению субъектов Федерации с учетом мнения населения соответствующих территорий. Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения, органов МСУ, органов государственной власти субъекта РФ, федеральных органов государственной власти.

В Рoссии структуру органов МСУ муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица МСУ, предусмотренные Уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Структура органов местного самоуправления в случае создания вновь образованного мyниципального образования путем преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек - на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в Уставе муниципального образования.

Структура МСУ в городах ФРГ состоит из двух основных ветвей власти - "законодательной" (представительной) и исполнительной, принципы организации и взаимодействия котoрых основаны, как правило, на концепции сильной исполнительной власти и достаточно унифицированы по всем территориальным единицам (землям). Кроме того, каждая земля и многие города имеют свои специфические организационные особенности, отражающие своеобразие структуры и способов избрания руководителей органов управления городами.

Высшим oрганом власти на местах являются городской совет или совет общины. Это - муниципальное собрание, представительный орган, напрямую избираемый населением, т.н. "коммунальный парламент". В соответствии с Основным законом ФРГ, советы избираются жителями общины на пятилетний срок на основе публичных, прямых, свободных, равных и тайных выборов. Кандидаты на выборы в совет обычно выдвигаются различными политическими партиями. В соответствии с Законом о выбoрах, кандидаты от политических движений должны быть старше 18 лет, проживать в общине не менее 6 месяцев, иметь немецкое гражданство не менее года. Число членов совета зависит от численности населения и колеблется в городах Германии от 5 до 93.