Система муниципального управления в РФ и ФРГ: сходства и различия.

Будучи избранными, члены совета обладают свободным мандатом, т.е. исполняют  свои обязанности в рамках законов  в соответствии с их собственными убеждениями и исключительно  в целях oбщественного процветания. На первом заседании из нескольких кандидатур избираются председатель совета и его заместители (обер-бургомистр и бургомистры), которые занимают свои должности в течение срока полномочий совета. Члены совета выполняют свою работу на общественных началах, но имеют право получать компенсацию расходов в соответствии с их общественными обязанностями и потерей заработка. Заседания совета всегда открыты для публики.

Как высший законодательный oрган общины, совет принимает решения по всем существенным вопросам, спектр которых широк и многообразен (общественные расходы, расширение сфер деловой активности, получение кредитов, обеспечение безопасности, строительство и пр.). Он может принимать решения по руководству городской исполнительной властью, отслеживать исполнение своих решений. Для подготовки решений совет может создавать специальные комиссии из членов совета и привлекаемых специалистов.

Ландтаг (земельный парламент) - это орган, члены которого избраны из представителей народа, высший конституционный орган земли. Ландтаг принимает законы, утверждает бюджет и выбирает премьер-министра. Кроме этого, ландтаг участвует в фoрмировании правительства и осуществляет контроль его работы. Наряду с ландтагом принимать законы могут непосредственно и граждане путем проведения референдума. Для этого в так называемый инициативный комитет должны поступить заявления, в количестве не меньшем, чем 1/10 общего числа лиц, имеющих право голоса.

Вторым важным органом управления в общине после городского совета являются органы исполнительной власти (городская власть или городская  администрация), включающие избираемых или назначаемых, в зависимости  от типа структуры управления, руководителей  департаментов. Исполнительная власть отвечает за ежедневное оперативное  управление городом.

В России же главенствующую роль на местах занимает глава муниципального образования. Он является высшим дoлжностным лицом муниципального образования и наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Уставом муниципального образования может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного oргана, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования (ст.34 п.2 ФЗ №131). Это положение является существенным недостатком в ФЗ №131, так как увеличивается авторитарность власти, получается, что одно лицо (глава муниципального образования) имеет бОльшую легитимность, нежели представительный орган. Вместе с тем, глава мyниципального образования подконтролен, подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Вторым важным органом должен быть представительный орган муниципального образования, но на практике не всегда оказывается так.

Депутату, члену выборного органа МСУ, выборному должностному лицу обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий на постоянной основе. Срок полномочий их полномочий устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет.

В федеральной земле Бавария  многие важные вопросы решаются органами МСУ. Они представлены на трех уровнях: в общинах, районах и округах. На них лежит ответственность за решения, принимаемые относительно статей бюджета. Эти представительные органы народ избирает тоже прямым голосованием.

К примеру, в Свердловской области насчитывается 530 муниципальных образований, что у многих вызывает опасения, так как это огромное количество и вряд ли оно целесообразно, ведь теряется управляемость территорией. Однако если сопоставить Свердловскую область с федеральной землей Бавария, то в Баварии их больше 2000, и все это функционирует, ничего страшного не происходит. Почему же тогда считается, чтo 530 – это очень много? В публичной власти не нужно говорить об управляемости - нужно говорить о регулировании. Управление здесь достигается через механизм регулирования, а не прямого администрирования. Если администрация считает, что управлять - это администрировать, тогда не только 530, но и 70 муниципальных образований много. Все, что субъекту нужно - это отрегулировать процессы, а потом контролировать, как эти меры регулирования будут реализовываться.

На сегодняшний день практически  полностью везде доказала свою максимальную эффективность южно-германская модель, смысл которой заключается в том, что есть бургомистр, который одновременно возглавляет 2 органа: исполнительный и представительный. Он избирается только прямыми выборами.

Структура органов исполнительной власти в Германии построена на единых для всех земель принципах: вся городская  администрация разделена на департаменты, имеющие унифицированную нумерацию. Администрация имеет 8 основных департаментов: 1) общего управления; 2) финансов; 3) безопасности и поддержания порядка; 4) культуры и образования; 5) по делам молодежи; 6) строительства; 7) управления общественными службами; 8) экономики и транспорта.⁴

Если в Германии организационная  модель МСУ закрепляется в земельных законах об oбщинах (районах), то в России структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Таким образом, выбор организационной модели МСУ остается за муниципалитетом.

Опыт реализации институтов непосредственной демократии (таких как местный  императивный и консультативный  референдум, народная правотворческая  инициатива) в местном самоуправлении ФРГ полезен для российского местного самоуправления, так как он способствует привлечению местного населения к решению вопросов местного значения.

2.3 Полномочия органов местного самоуправления

Полномочия органов МСУ в Германии можно разделить, в зависимости от сферы кoмпетенции, на 2 группы. К первой относится решение задач в рамках собственной сферы компетенции, касающихся функционирования данной территориальной единицы, т.е. задач местного самоуправления. Земельные инстанции могут осуществлять только правовой надзор за действиями органов муниципального управления при выполнении этих задач, но не контролировать целесообразность их действий.

Эти задачи МСУ в свою очередь подразделяются на обязательные (организация энерго- и водоснабжения, пожарной охраны, содержание школ, управление дорогами и т.п.) и добровольные (ставятся с учетом финансовых возможностей - строительство спортивных сооружений, парков, музеев и др).

Ко второй группе относится решение  задач в рамках порученной сферы  компетенции. Они обычно касаются гражданской  обороны и регистрации военнообязанных.

На выполнение государственных  поручений распространяется неограниченный правовой и предметный надзор вышестоящих  органов. Нечто среднее между  задачами самоуправления и государственными поручениями представляет собой выполнение oбязательных задач по указанию. К ним относятся обеспечение строительного надзора, регистрация места жительства граждан и оповещение населения о грозящей опасности.

В статье 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003 г. N 131-ФЗ рассматриваются полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. К ним относятся:

• принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;
• установление официальных символов муниципального образования;
• создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;
• установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;
• организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;
• принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;
• учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации;
• осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;
• иными полномочиями в соответствии с настоящим Федеральным законом, уставами муниципальных образований.

Полномочия органов местного самоуправления, установленные настоящей статьей, осуществляются органами местного самоуправления поселений, органами местного самоуправления городских округов и органами местного самоуправления муниципальных районов самостоятельно.

"Переданные государственные  полномочия" в соответствии с  немецкой теорией и практикой  также не однородны по своему  правовому значению. Соответственно  выделяются "обязательные задачи  с правом дачи указаний", "задачи, выполняемые по поручению государства", и "государственные задачи, осуществляемые органом МСУ как органом непосредственного государственного управления". Первая группа задач занимает промежуточное положение между государственными и коммунальными: в сущности, это такие же обязательные коммунальные задачи, только выполняемые "по указанию" государства, т. е. они пoпадают под государственный надзор. "Задачи по поручению" главным образом передаются территориальным корпорациям землями, в ведении которых в соответствии с Основным законом ФРГ находится исполнительная компетенция (ст. 83), т. е. земли решают вопрос о передаче соответствующих исполнительных полномочий на уровень общин и их объединений.

Горизонтальное (втoричное) финансовое выравнивание осуществляется между субъектами одного уровня с целью сближения их потенциалов и условий жизни населения. Например, различия в уровне развития городов, пригородов и сельской местности считаются в ФРГ допустимыми лишь в ограниченных пределах, чтобы избежать миграции из сел и перенаселения городов. В случае необходимости коммуны получают дополнительные финансовые отчисления из бюджета земли или Федерации, которые могут достигать в отдельных случаях 50% доходной части коммунальных бюджетов.

В России же выравнивание уровня бюджетной  обеспеченности поселений осуществляется путем предоставления дотаций из образуемого в составе расходов бюджета субъекта РФ регионального фонда финансовой поддержки поселений. Но не каждое муниципальное образование может рассчитывать на субсидии и дотации, а только те, которые грамотно составили план, проект, статистическую отчетность и действительно в этом нуждаются.

Полномочия в социальной сфере: помощь неимущим, престарелым, инвалидам, социальное обслуживание, медицинская помощь для бездомных и неимущих, дома престарелых и др.

 Основной закон ФРГ исходит  из приоритета личной ответственности  каждого за общее благополучие. Поэтому ФРГ берет на себя  ответственность за доступность  каждому таких важных благ, как  жилье, продовольствие, социальное  обеспечение и обслуживание, образование.  В России социальное обеспечение  похуже, чем в Германии (хотя первые  шаги в этом направлении сделаны).

Суть самоуправления заключается  в возможности решать собственные  проблемы «под собственную ответственность». Ответственность же означает свободу  от государственного вмешательства. Таким  образом, муниципальным образованиям и землям должна предоставляться своя собственная сфера самостоятельной деятельности. Они принимают самостоятельные решения в сфере их компетенции. Контроль целесообразности со стороны государства здесь недопустим. Конечно, муниципальная деятельность может в определенной степени зависеть от наличия государственного разрешения, однако государство несет прямую обязанность выдачи такого разрешения при наличии законных предпосылок.⁵

Таким образом, исходя из всего вышеперечисленного, можно отметить расширение перечня государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления как в России, так и в Германии.

Глава3. Общие и особенные тенденции развития местного самоуправления

3.1 Особенности местного (коммунального) самоуправления в России и Германии

Несмотря на существенные различия в традициях и опыте демократического развития России и Германии, при  сопоставлении российского и  немецкого законодательного и теоретического подходов к анализу соотношения  местного самоуправления в них можнo увидеть достаточно много общих моментов. Все они обусловлены, прежде всего тем, что оба государства пытаются строить МСУ на основе универсальных демократических принципов, изложенных в Европейской хартии местного самоуправления. Наличие общих исходных принципов в оценке роли местного (коммунального) самоуправления в обществе и государстве, однако, не может и не должно привести к игнорированию особенностей правовой интерпретации и практической реализации данного института в России и Германии. Главная особенность – если в России преобладает позиция, в соответствии с которой МСУ характеризуется как вид публичной, но не государственной, власти, то в Германии в теории и судебной практике доминирует противоположный подход: коммунальное самоуправление рассматривается как государственное (публичное) управление, осуществляемое организационно обособленными звеньями - территориальными корпорациями публичного права.

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя РФ, признается, гарантируется и осуществляется на ее территории. Сегодня как никогда эта норма актуальна. Свидетельство тому - реформа местного самоуправления. ФЗ №131 в корне изменил представление о МСУ, обозначил полномочия всех уровней власти, определив имущественную и финансовую основу для реализации этих полномочий. Но, к сожалению, достаточно большой перечень вопросов местного значения требует соответствующего объема расходных обязательств муниципальных образований.