Система муниципального управления в РФ и ФРГ: сходства и различия.

В течение 2006-2010 г.г. законoдательная база МСУ в России значительно улучшилась. Инновационные модели муниципального управления были апробированы, содействовали повышению качества предоставляемых муниципальных услуг и использования муниципальных ресурсов, а также открыли новые возможности для выявления местных приоритетов и реализации ответственных политических решений на местном уровне. Стало очевидно, что местные сообщества не вполне готовы ответить на новые вызовы времени, cвязанные с развитием рыночной экономики и возросшей мобильностью населения (проблемы безработицы, проблемы в ЖКХ, вопросы социального обеспечения). Поэтому необходимо разработать модели решения и этих проблем.

С 2006 года начался новый этап реформы  МСУ в России (вступил в силу закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и соответствующие поправки к Бюджетному и Налоговому Кодексам). Тем не менее, есть опасность того, что возросшая несбалансированность между ресурсами и обязанностями местных органов самоуправления, возникшая из-за принятых новых законов, значительно ограничит способность этих органов обеспечивать потребности населения и снизит эффективность и результативность предоставления услуг.

Реформа сейчас идет вокруг органов  МСУ. Население не участвует в этом процессе. Хотя предполагается, что должно бы: через выборы, сходы, референдумы, публичные слушания. Публичные слушания - одна из форм принятия решений при непосредственном участии жителей. Много ли залов, забитых людьми, при обсуждении, например, градостроительного плана или муниципального бюджета? Нет. Потoму что населению это не интересно. Наши жители считают, что за них решения об их судьбе должен принимать президент, премьер-министр, губернатор, мэр. Мы все-таки больше азиатская страна, нежели европейская. У нас и на местные выборы люди не ходят. На президентские - да. В ФРГ, по-другому. Там высока ответственность местной власти перед населением, потому что 80% всех вопросов решаются на низовом уровне.

Определяющим для характеристики самоуправления общин и общинных объединений в Германии и МСУ в России является выделение сущностного содержания коммунального (местного) самоуправления, так называемого "ядра", его абсолютных и относительных границ. Сoгласно немецкой доктрине, сущностное содержание ("ядро") коммунального самоуправления образуют:

• верховные права коммунальных корпораций, определяющие тип и структуру института коммунального самоуправления: уставная и правотворческая автономия;
• территориальное верховенство;
• организационное верховенство;
• верховенство в сфере управления персоналом;
• финансовое верховенство;
• верховенство в сфере планирования.

Германская теория "ядра" коммунального  самоуправления имеет теоретическое  значение и для дальнейшей разработки вопросов сущности МСУ и пределов его самостоятельности в науке муниципального права Российской Федерации.

В этой связи к сущностным элементам  российского местного самоуправления необходимо отнести:

• собственную правовую основу местного самоуправления
• территориальную основу местного самоуправления;
• организационные основы местного самоуправления (включая самостоятельное решение вопросов, связанных с муниципальной службой);
• финансово-экономические основы местного самоуправления;
• права в области планирования кoмплексного развития территории и градостроительного планирования.

Для немецкой муниципальной (коммунальной) политики, по замечанию современных  исследователей, продолжают оставаться актуальными 3 круга проблем:

– соответствие организационных форм выполняемым общинами задачам;

– соразмерное распределение публичных  задач между уровнями власти;

– соответствующее распоряжение под собственную ответственность необходимыми финансовыми средствами.

Названные проблемы не менее важны  в настоящий момент и для России. Все это позволяет сделать  вывод о том, что использование  немецкого опыта способно сыграть  существенную роль в ходе выработки  конкретных путей реализации тех  шагов, которые намечены на новом  этапе реформы местного самоуправления в России.⁶

 

 

 

 

 

 

 

 

3.2 Условия и направления развития местного самоуправления

Учитывая роль и место местного самоуправления в решении вопросов перехода России к устойчивому развитию и повышению конкурентоспособности  страны, становление и развитие местного самоуправления должно стать одной  из приоритетных задач государственного строительства. Процесс осуществляется в рамках специальной общегосударственной  программы.

Условием развития МСУ является наличие общей стратегии государственного строительства и представлений о роли и месте местного самоуправления в системе публичной власти. Роль государства в становлении и развитии местного самоуправления в целом должна возрасти.

Усиление роли государства в  отношении муниципальных образований  должно осуществляться не в направлении  непосредственного участия в  решении вопросов местного значения, а в направлении усиления его  роли в координации всех процессов  государственного строительства, оказывающих  влияние на развитие муниципальных  образований. Не прямое управление, а  скорее всего федеральное регулирование  и контроль.

В законодательном развитии нуждаются  организационно-правовые формы экономической деятельности роcсийских муниципальных образований. Сравнительно-правовой анализ организационно-правовых форм экономической деятельности муниципалитетов в России и Германии позволяет выявить ряд недостатков и противоречий, заложенных в российской модели: недостаточная обеспеченность материальными ресурсами, налоговыми поступлениями, неотработанность форм приграничного сотрудничества муниципальных образований. В дальнейшем развитии нуждается взаимодействие муниципальных образований с хозяйственными oбществами и товариществами на вере. Опыт немецких коммунальных корпораций в организации и деятельности торговых обществ, в реализации договорных взаимоотношений с частными компаниями, а также в приватизации муниципального имущества и муниципальных задач позволяет заранее осознать те проблемы, с которыми уже сталкиваются российские муниципалитеты на этом пути.

Бюджеты муниципальных oбразований регионов вправе иметь специальную статью финансовой поддержки местных инициатив и социально значимых проектов, и эта статья в процентном отношении должна увеличиваться по мере расширения социальной экономики, стимулируя людей повышать активность и развивать навыки самоуправления.

В государстве должна сложиться  такая система финансирования проектов социальной направленности, когда доля личного вклада членов местного сообщества подкрепляется грантами районного, областного и федерального уровней, возможно, через создание федеральной  целевой программы по местному развитию.

Федеральным законодательством нужно  более четко обозначить статус объединений  муниципальных образований, их работников в системе органов управления, обязать принять региональные законы о советах муниципальных образований, где урегулировать систему взаимодействия органов государственной власти и советов, определить их финансовую и материальную базу.

Документы Счетной палаты говорят  о том, что сегодня 90% муниципальных  образований являются дотационными, и в этом смысле они подталкиваются к некоему иждивенчеству. Нужна  корректировка межбюджетных отношений. Расходы должны быть обеспечены доходами. Для этого необходимо в первую очередь посчитать расходы, которые  несут города, поселки и деревни, и после этого станет очевидным, что необходимо рассмотреть возможность  увеличения собственной налоговой  базы муниципальных образований за счет закрепления за местными бюджетами налоговых отчислений от пpедприятий малого и среднего бизнеса, части на прибыль, транспортного налога, увеличить долю от НДФЛ. При этом необходимо изменить ситуацию, толкающую местные власти к определенному иждивенчеству. Для этого как минимум надо зафиксировать на трехлетний период, как это сделано с федеральным бюджетом, нормативы, регулирующие источники и трансферты муниципалитетов.

Наиболее "узким" местом государственного строительства остаются вопросы  взаимодействия органов государственной  власти и местного самоуправления. Поэтому основная стратегическая задача - сделать все возможное, чтобы 131-й  ФЗ действительно "заработал", чтобы  оптимальная система распределения  полномочий по уровням власти и механизмы  ее коррекции и совершенствования  создавали стимулы социально-экономического развития.

Сложность и противоречивость процесса реформирования местного самоуправления в Российской Федерации свидетельствуют  о необходимости расширения комплексных исследований в этой сфере, целью которых должно стать формирование устойчивой теоретической модели МСУи соответствующей ей концепции развития и совершенствования нормативного правового регулирования конституционного института местного самоуправления в системе организации публичной власти, адекватно отражающих исторические традиции организации местного самоуправления в России, учитывающих, в том числе, традиции организации государственной власти в советский период. Необходимо также дать теоретическую оценку соответствия современного содержания законодательного и подзаконного регулирования конституционным положениям, Европейской хартии МСУ, последним резолюциям и рекомендациям Конгресса местных и региональных властей Совета Европы.⁷

Необходимо определение четкого  списка полномочий МСУ и юридической ответственности должностных лиц местного самоуправления.

На современном этапе развития российского государства осуществляется переход от общегосударственной  собственности к многообразию форм собственности, включая и муниципальную, требующий регулирования экономических процессов на местах и наличия достаточных возможностей у местной власти в области урегулирования в деятельности малого и среднего бизнеса в виде собственных бюджетных земельных и иных ресурсов.

В России производство долгое время  было представлено крупными предприятиями, оказывавшими значительное влияние  на жизнедеятельность городов, тогда  как влияние городов на крупные  производства было и остается минимальным; более того, процесс приватизации этих предприятий без участия  местных властей привел к тяжелым  последствиям.

Развитие регионов и отдельных  территорий в России происходит неравномерно: различные условия для хозяйственной  жизни, различный уровень развития доходной части местных бюджетов требует наличия механизмов выравнивания, а также индивидуального подхода  к развитию каждой территории, на которой  осуществляется МСУ.

Трудно переоценить важность местного самоуправления в современной жизни, как России, так и Германии. Рассмотрев принципы функционирования муниципалитетов  в ФРГ и у нас, можно сказать, что в РФ институт МСУ не достаточно функционирует. И тому может быть несколько объяснений. У нашего народа отсутствует опыт самоорганизации, самостоятельной координации действий, самостоятельного решения проблем и задач на низовом уровне, стоящих перед муниципальными образованиями. И дело не только в длительном периоде существования СССР, отсутствия практики свободной организации. Дело скорее в менталитете, привычке возлагать всю ответственность на государство, ждать решения проблем со стороны властей.

Если посмотреть на организацию  МСУ в Германии, то можно увидеть (по крайней мере, в небольших  городах), как люди сами, не полагаясь  на федеральные власти, решают свои проблемы, касающиеся полиции, пожарной охраны и налогов. Например, если город спокойный и они считают, что полицейский департамент им ни к чему, могут договориться с соседним городом и объединить участки в один, тем самым уменьшив налоговое бремя. Трудно представить подобную практику у нас.

Быть может со временем, грамотно используя накопленный в ФРГ  опыт, соотнеся его с реалиями нашей  страны, в России будет выстроена  система местного самоуправления, ничуть не уступающая западным. Но для этого  мало спускаемых сверху директив, необходимо изменить отношение людей к МСУ, заручится их поддержкой и пониманием.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3.3 Особенности местного самоуправления Республики Дагестан

При подготовке законодательной базы МСУ в республике Дагестан за основу взяты модель местного самоуправления, закрепленная в Конституции РФ, а также общие принципы организации местного самоуправления, установленные федеральным законом. Широко использовался опыт традиционных систем народовластия, национальные, этнические особенности нашей республики.

Однако процесс практического  становления института МСУ столкнулся с рядом нерешенных проблем: помимо финансово-экономических трудностей, он тормозился слабой нормативно-правовой базой, несовершенством взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления, отсутствием четкого разграничения полномочий между ними.

В результате огромной и планомерной  работы 21 декабря 2004года был принят новый базовый республиканский  закон «О местном самоуправлении в Республике Дагестан»⁸, главная цель которого заключалась в преодолении проблем, мешающих практическому становлению МСУ.