Жергілікті басқарудың теориялық негіздері: түсінігі және мәні

• комуналды меншіктерді жергілікті мен мемлекеттік басқару деңгейлері бойынша бөлу сұрақтары шешімін таппаған.

Комуналдық меншікті иелену жергілікті органдар үшін негізгі мәселе болып табылады. Бүгінгі күні комуналды меншікті облыстық, аудандық және ауылдық деп заңды бөлу жоқ. Сонымен бірге жеке меншік, бюджет сияқты мемлекеттік басқарудың барлық деңгейлері үшін қызметінің негізі болып табылады.

Мемлекеттік қызметтердің жерлерде жүзеге асуы тиімділігі көбіне мүліктің әлеуметтік инфраструктура обьектілері бойынша бөлінуі сипатына байланысты.

• биліктің ауылдық, поселоктық, қалалық,қалалық мәні бар аудан орталықтары  деңгейлерінде мемлекеттік басқарудың толыққанды толыққанды институттары мен механизмдері жоқ.

Қазақстан Республикасының ауылдық жерлерінде 6,5 млн. адам өмір сүреді, бірақ бұл деңгейде белгілі бір билік вакумы орын алады – жергілікті басқару органдары қалыптастырылмаған, әкімшілік-территориалдық бірлік әкімдері шаруашылық және экономикалық сфераларда шешім қабылдау кезінде дербестікке ие емес.

Бүгінгі күнде республиканың көптеген аудандары бюджеттерінің табыс бөлігінің түсімдерінің жеткілікті деңгейін дербес қамтамасыз ету мүмкіндігіне ие бола алмай отыр.  Бұл әсіресе ауылдық жерлерде тереңдеуде.

Осы жерде, мемлекеттік басқарудың орталықсыздандыру негізінде басқарудың осы деңгейінде толыққанды мемлекеттік билік институттарын құру қажеттілігі орын алуда.

• бюджет аралық қатынастардың қазіргі жүйесі орта мерзімді кезеңде тұрақтылықтың болмауымен, табыстарды бөлуде нақты және түсінікті қағидалардың жоқтығымен ерекшеленеді.

Аймақтар арасындағы табыстардың бөлінуінің әркелкілігі салдарынан территорияның экономикалық дамуының тереу диференциациясына әкеледі, бұл аймақтардың бюджеттік қамтамасыз етілуінің белсенді саясатын жүргізуді қажет етеді.

• жергілікті атқарушы органдардың қарыз алуды жүзеге асырудың жеткіліксіз тиімділігі.

1999 жылдың басында мемлекеттік  бюджеттердің қаражаттарының шектелмегендігі  жағдайында бюджеттегі заң бойынша  жергілікті бюджеттердің тепе-теңсізігін  реттеу мақсатында жергілікті  атқару органдарына өз аймақтарының  экономикасын дамыту мен көтеруі  үшін қарыз алу мүмкіндігі  берілген болатын.

Бұған сәйкес, жергілікті атқару органдарының алған қарыздары ҚР Үкіметінің қарыздарымен салыстырғанда марапаттаудың жоғары деңгейімне және аз уақытқа алынады. Осындай жағдайларда бірқатар жергілікті органдар қарыз алғаннан кейін жеңілдіктер беру, арнай трансферттер белгілеу, қарыздың реконструкциясын жүргізуге өтініш білдіреді.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

II ТАРАУ. ҚАЗАҚСТАН РЕСПУБЛИКАСЫНДАҒЫ  ЖӘНЕ ШЕТЕЛДЕГІ ЖЕРГІЛІКТІ ӨЗІН-ӨЗІ  БАСҚАРУДЫҢ АНАЛИЗІ

2.1 Жергілікті  басқарудың дамуының шетелдік  тәжірибелері

Бүгінгі күні Қазақстандағы демократиялық бастаулардың дамуы үшін халықтың территориалды қоғамдастықтары үлкен мәнге ие болып отыр. Мұнда халықтың бір территориалды қоғамдастықтары бір-бірімен араласады, әрекеттеседі, өмір сүру қабілеттігі, өзіні-өзі басқару және басқару көзқарасымен белгілі бір бүтіндікті көрсететін қала, поселок, ауылдарда тұрады.

Нақ осы территориалды қоғамдастықтар шегінде адамдардың шексіз қажеттіліктері өз бастауын алады, байланысады, бағдарланады, кей жағдайларда аяқталады. Сондықтан жергілікті өзін-өзі басқарудың негізгі ерекшелігі боп жергілікті мүдделерді, қажеттіліктерді, мұқтаждықтарды жүзеге асыру табылады. Территориалды қоғамдастықтардың шегінде халықтың жергілікті мүдделері ғаламдық, ведомствалық мүдделермен ұштасып отырады.

Адамдардың территориалды қоғамдастықтарға бір нәрсе өндіру үшін, бірдеме сату және тұтынуы мақсатымен ерікті, саналы түрде бірігуі әрбір адамның, тіпті болмағанда көптеген адамдардың ұстанымдары, мотивтері, ұмтылыстары, тілектерін ескеру негізінде жүзеге асырылады. Территориалды қоғамдастықтың белгілері болып қатыстылық сезімі, адамның мүдделерінің қоғамдастық мүдделерімен психологиялық идентификациясы, біртекті моральды-этикалық құндылықтар табылады.

Жергілікті өзін-өзі басқарудың өзіне тән жолын Ресей де жүріп өтті. Қазір Ресей Федерациясында 14 мыңға жуық муниципалды ұйымдастықтар қызмет етеді. Ресейде жергілікті өзін-өзі басқарудың жергілікті заңдық негізі жасалған. Оның субъектілерін реттейтін негізгі заңдық акті болып «Ресей Федерациясындағы жергілікті өзін-өзі басқаруды ұйымдастырудың жалпы қағидалары туралы» федералдық заң табылады.

1995 жылы қабылданған бұл  заңның бірінші пунктінде қарастырылғандый, «Ресей Федерациясындағы жергілікті  басқару – Ресей Федерациясының  Конституциясымен мойындалады және  кепілдендіріледі, және халықтың мүдделері, олардың тарихи және басқа да жергілікті дәстүрлеріне байланысты жергілікті мәні бар сұрақтарды шешудегі тікелей тұрғындар немесе жергілікті өзін-өзі басқару органдары арқылы жүзеге асырылатын халықтың қызметі».

12 статьяда жазылғандай, «Ресей Федарациясында жергілікті  өзін-өзі басқару мойындалады  және кепілдендіріледі. Жергілікті  өзін-өзі басқару өз өкілеттіліктері  шегінде дербес әрекет етеді. Жергілікті өзін-өзі басқару азаматтардың  референдум, сайлау және басқа  да органдары арқылы жүзеге  асырылады. Жергілікті өзін-өзі басқару  тарихи және басқа да жергілікті  әдет-ғұрыптарды ескере отырып  жүзеге асырылады.

Федералды заңда жергілікті өзін-өзі басқаруға анықтама беріледі. Сонымен қатар, Ресей Федерациясының заңдарында жергілікті өзін-өзі басқаруға қатысты басқа да анықтама беріледі. Мысалы, Сверлов облысының және Санкт-Петербургтің заңдарында жергілікті өзін-өзі басқаруға өзгеше анықтама беріледі.

«Жергілікті» терминімен қатар ресейлік заңдарда қалалық және ауылдық өзін-өзі басқаруды сипаттау үшін «муниципалды» термині қолданылады. «Муниципалитет» терминінің пайда болуы (латын тілінде «munisipium»: «munis» - ауырлық, «capio» - аламын, қабылдаймын) Ежелгі Римнің республикалық дәуіріне жатады. Ондағы өзін-өзі басқару құқығына ие болғанқалалар осылай аталған.

Ресей Федерациясының 1993 жылғы Конституциясының 12 статьссына  сәйкес жазылғандай, «Ресейде жергілікті өзін-өзі басқару мойындалады және кепілдендіріледі. Жергілікті өзін-өзі басқару өз өкілеттіліктері шеңберінде дербес».

Ресейде тарихи 2 басқару жүйесі қалыптасқан: жергілікті мемлекеттік басқару және жерлік,қалалық өһзін-өзі басқару.

90-шы жылдардың басынан  бастап өзін-өзі басқарудың жаңа  түрі – муниципалды басқару  түрі қалыптаса бастады. Бұлардың  барлығы да жергілікті өзін-өзі  басқарудың біртұтас жүйесін  сипаттайды. Бірақ РФ Конституциясцнда  қарама-қайшылықтар бар, мұнда «жергілікті  өзін-өзі басқару органдары мемлекеттік  билік органдарының жүйесіне  кірмейді» делінген.

Мемлекеттік билік пен жергілікті өзін-өзі басқарудың бөліну мәселесі облыс орталықтарының мэрлері мен губернаторларының арасындағы шиеленістік байланыстан көрінеді. Мұндай  барлық деңгейлерінің өкілеттіктерінің күрделі жүйесінің байланысы жергілікті өзін-өзі басқару органдарының іс-әрекетіне кедергі келтіреді. Әрбір әкімшілік-территориялық деңгей өздерінен жоғары тұрғандардан мүмкіндігінше көп хұқық және аз жауапкершілік алуға тырысады.

Жергілікті өзін-өзі басқарудың негізгі мәселесі – істің қаржылық-экономикалық жағы болып табылады. Аймақтардағы бюджетаралық қатынастар дұрыс ұйымдастырылмаған , мұнда территориялық және салықтық база қалыптастыру, дамыту және жұмыс істеу  мүмкін емес, себебі бәрібір сенің тапқан ақшаңды тартып алады. Басқа жағынан, дотациялық терртиториялар да дамуға қызығушылық танытпайды, себебі бәрібір әруақытта өздеріне тиесілі трансферттерге ие болады. Бұл негізгі мәселе.

1997 жылы «Ресей Федерациясындағы  жергілікті өзін-өзі басқарудың  қаржылық негіздері» туралы Федералды  Заң қабылданды. Бұл заң актінде  жергілікті қаржы, жергілікті бюджет, жергілікті бюджетті қалыптастырудағы  жергілікті органдардың өкілеттіліктері  туралы ережелер берілген.

Жергілікті өзін-өзі басқарудың қаржылық негізін қалыптастырудың негізгі құралы болып олардың жергілікті бюджетті дербес қалыптастыру, толықтыру, тағайындау және орындау, сондай-ақ оның орындалуын бақылау табылады. Бірақ заңның шыққанына қарамастан, облыс және қала басщылығы өз қалаулары бойынша пайыз ставкалары мен жергілікті өзін-өзі басқару органдары бюджетіне аударымдарды өзгертеді; федералды салыққа тиесілі үлесі жетпейді; жергілікті жерлерден жиналатын салықтың жоғары бюджетке аударымдары талап етіледі.

Бұған Шарипбаев келесідей тұжырым жасайды: «тарихи тәжірибе де, нақты заңдарда, жергілікті өзін-өзі басқару идеясына бергілен адамдардың болуы да, жергілікті өзін-өзі басқарудың білікті мамандарының болуы да -  егер бұл институт мемлекеттің мәні бар қажеттілігі болмаса, жергілікті өзін-өзі басқарудың дұрыс жұмыс істеуіне кепіл бола алмайды».

Жергілікті өзін-өзі басқарудың Беларусь Республикасындағы тәжірибесін де қарастырып өтуге болады. Мұнда жергілікті өзін-өзі басқару органдары мемлекеттік басқару органдарынан тәуелсіз әрекет етеді. Зерттеулерге сәйкес, Беларусь Республикасының жергілікті өзін-өзі басқару органдары келесідей қызметтермен айналысады:

• территориялардың жарғыларын қабылдау

• жергілікті заң актілерін шығарумен

• бюджетпен

• жергілікті салықтарды жинау және жоғары тұрған бюджет деңгейлеріне салықтық аударымдарды ретке келтіру

• жергілікті белгілер (символ) мен марапаттарды тағайындау

• жергілікті референдумдар өткізу

Қырғызстанда да жергілікті өзін-өзі басқару тәжірибесі жинақталған. Алғаш рет Бішкек қаласында 2001 жылы жергілікті өзін-өзі басқаруды дамыту Агенттігі мен Бішкек қаласының жергілікті өзін-өзі басқаруына қолдау көрсету концепциясы жасалды және ол депутаттардың Қалалық Кеңесімен қабылданды. Оның негізінде жүйелі және мақсатты түрде жергілікті өзін-өзі басқаруды одан әрі реформалау жүзеге асырылуда, әрекет етуші жергілікті саясаттардың жасалуы мен орындалуында қала территориясының нақты даму жобалары жасалуда.

Жергілікті өзін-өзі басқаруда дамыту бойынша Агенттік – бұл Бішкек қаласының Мэриі мен «Сорос-Қазақстан» қорының бірігіп жасаған бағдарламасы болып табылады. Олар соныме қатар келесідей мәселелерді шешумен айналысады:

• қызметкерлердің мамандықтарын жоғарылату, жергілікті өзін-өзі басқару органдарының басқару мәселелерін шешуде қолдау көрсету, басқару құрылымын тиімді ету, резервтік кадрлар дайындау, қызметкерлердің аттестациясын жүргізу

• жергілікті өзін-өзі басқарудың тиімді жүйесін қалыптастыру, қалалық басқаруды жақсарту, басқару сапасын жоғарылату, бюджеттен тыс қорларды тарту

• территорияларды дамытудың нақты бағдарламаларын жасау, территориалдық даму бағдарламаларына рұқсат беру, қалалық қызметтермен біріге отырып жергілікті мәселелерді шешу.  

Халықта белсенді азаматтық позицияларды қалыптастыру, әлеуметтік шиеленістерді төмендету. Бірақ, зерттеушілердің пікірінше, Қырғызстандағы жергілікті өзін-өзі басқару органдарының заңды құқықтары бар, бірақ жергілікті жерлерде халық тұрмысының деңгейін жоғарылатудың нақты механизмдерінің болмауы Кеңештердің беделін төмендетеді.

Қырғызстан Республикасының тәжірибесінен шығатын қорытынды – жергілікті өзін-өзі басқаруды дамыту үшін құқықтық және ұйымдастырушылық жағдайлар ғана жасау жеткіліксіз, жалпы алғанда елдің экономикалық жағдайы жоғары болуы керек, себебі, мықты мемлекеттің «артықшылықтары» жергілікті өзін-өзі басқарудың сапасында көрініс таппауы мүмкін емес. [9]

Батыс елдері тәжірибелерінде жергілікті өзін-өзі басқарудың 3 негізгі типін бөліп көрсетеді:

• англосаксондық тип (АҚШ, Ұлыбритания, Канада, Австралия, Жаңа Зеландия, т.б)

• француздық тип немесе континенталды (Франция, Италия, Бельгия, Испания, Латын Америкасы, Таяу Шығыстың бірқатар елдері)

• аралас тип (Жапония, ГФР)

Англосаксондық жергілікті органдардың терең автономиясы мен және олардан жоғары тұрған органдарға, орталыққа тікелей бағынуының нақтылығының  жоқтығымен сипатталады. Бұдан басқа англосаксондық модельге өкілетті орталық органдардың орнында халық сайлаған әкімшілік-территориалды бірліктерді қорғаудың жоқтығы тән. Бұл елдерде (ең алдымен АҚШ-та) өкілетті органдармен қатар халықпен бірнеше  лауазымдық тұлғалар сайлануы мүмкін. Көбінесе маңызды өкілеттіліктерге жергілікті өкілетті органдарының иелері ие болады. Олар жеке шешімдер дайындау мен қабылдауда маңызды роль ойнайды. Англосаксондық елдерде жергілікті органдар қызметіне бақылау жасау жанама жолмен жүзеге асады: орталық министирлік, сонымен қатар сот арқылы.