Жергілікті басқарудың теориялық негіздері: түсінігі және мәні

1997 жылы «Жергілікті өзін  өзі басқару туралы» заң әзірленді, бірақ ол қабылданбады. Екі жыл  өткен соң, яғни 1999 жылы «Қазақстан  Республикасындағы жергілікті өзін-өзі  басқару туралы» заңы да нақ  осы жағдайға ұқсас жағдайға  тап болды. 2000 жылы осы заңның  жаңа нұсқасы, сондай-ақ Парламеттің  депутаттар тобы әзірлеген баламалы  жобасы қаралды, алайда ол да  нәтижесіз болды. Бұл жоспарларды  іске асырудың әртүрлі деңгейлері арасындағы өкілеттіліктерді шектеудің болмауы және тұтастай алғанда, азаматтық қоғамның жеткілікті дәрежеде дамымауы кедергі жасалды.

«Жергілікті өзін-өзі басқару туралы» заңның әлі күнге дейін қабылданбай отырғандығы, біздің ойымызша, бұл жағдайда арнайы тұжырымдаманың жоқтығына байланысты туындап отырған жай деп айтуға болады.

Бір кездері Үкімет Парламентке мемлекеттік басқаруды аудандық деңгеймен шектеп, ал жергілікті өзін-өзі басқаруды аудандық деңгейден төмен бүкіл ауылдық аймақтарды міндетті түрде қамтитын заң жобасын енгізген. Алайда, жергілікті мемлекеттік басқару мен өзін-өзі басқару – екеуі екі бөлек, екеуі бірін бірі толықтырады, бірақ алмастыра алмайды. Және де Конституцияда өзін-өзі басқару азаматтардың міндеті емес, құқы деп көрсетілген. Сондықтан оған міндеттеуге заңдық негіз жоқ. Бұл – біріншіден. Екіншіден, жергілікті өзін-өзі басқаруды тек ауылдарда ғана жүзеге асыру қалада тұратын адамдардың құқығын шектеу болар еді. Өйткені, Ата Заңымызда «Қазақстан Республикасында жергілікті маңызы бар мәселелерді тұрғын халықтың өзі шешуін қаматамасыз ететін жергілікті халықтың өзін-өзі басқаруы танылады» деп айқын көрсетілген. Сондықтан Үкімет бұл заң жобасын қайтарып алып, Парламентке жаңа заң жобасын ұсынды. Онда да төменгі деңгейде әкім мен жергілікті өзін-өзі басқару қалай әрекеттеседі деген сауал алдан шықты. Мемлекеттік билік пен өзін-өзі басқарудың конституциялық негізі, атқаратын қызметі, өкілеттілігі әртүрлі болғанымен, жергілікті биліктің осы екі органының бір-бірін  қайталайтын тұстары да жеткілікті болатынын қаперден шығаруға болмайды. Сондықтан бұл жобаны да Үкімет қайтарып алған болатын. Біздің ойымызша, біз жергілікті өзін-өзі басқару туралы жаңа заңды қабылдауға пісіп жетілдік. Әрі мемлекет басшысының 2006 жылы заңды қабылдау жөнінде нақты тапсырмасы да бар. Соңғы жылдары биліктің орталық және өңірлік деңгейлері арасындағы функциялар мен өкілеттіктердің ара-жігін ажырату жөнінде үлкен істер атқарылды. Бұл жергілікті өзін-өзі басқаруға қажетті алғышарттардың тууына негіз қалап отыр.

Бүгінгі таңда жүйені өмірге енгізу үшін аса маңызды жағдайлар жасалды – соңғы уақыт ішінде мемлекеттік билік органдары жүйесінде өкілеттіліктерді шектеумен байланысты мәселелердің айтарлықтай бөлігі заңдық деңгейде шешіліп отыр. әкімшілік реформасын кезең-кезеңмен асыру Қазақстан Республикасындағы жергілікті өзін-өзі басқару реформаларын жүзеге асыруға мүмкіншілік беретін алғышарттардың бірі болып табылады.

Қазіргі уақытта арнайы құрылған ведомствааралық Комиссия «Қазақстан Республикасындағы жергілікті өзін-өзі басқару туралы» заң жобасын әзірледі, ол Ұлттық комиссия отырысында егжей-тегжейлі қарастырылды және оның мүшелері тұтастай оны мақұлданды.

Жергілікті өзін-өзі басқарудың арнайы сайлау органдарын – Кеңестерді құру көзделуде, олардың мүшелерін тікелей жергілікті қоғамдастық сайлайтын болады.

Кеңесті Төраға басқарады, оны Кеңестің не жергілікті қоғамдастықтың мүшелері сайлайды. Оның міндеті – Кеңес және жергілікті қоғамдастық қабылдаған шешімдерді орындау.

Жергілікті өзін-өзі басқарудың қарауына жергілікті деңгейдегі барлық түбегейлі мәселелерді шешуді беру қарастырылып отыр. Әдеттегісіндей, нақ осындай деңгейдегі мәселелер аса өміршең және биліктің жоғары сатыларында жүгіпінді болмай дереу шешуді талап ететін мәселелер. Атап айтқанда, Кеңестер елді мекендерді абаттандыру мен жасыл желекке бөлеу, көшелерді жарықтандыру, олардың санитарлық тазалығын қамтамасыз ету мәселелерін және басқа да жергілікті маңызы бар мәселелерді шешетін болады.

«Қазақстан Республикасында жергілікті өзін-өзі басқару туралы» заңның жобасы әзірленіп, қабылданған жағдайда оны одан әрі үзеге асыру  жөніндегі шараларды қабылдау кезекті мәселеге, қажеттілікке айналады.

Осымен байланысты Үкіметтің іс-қимылдары жоспарына ұсыныстар жобасымен көзделіп әзірленген 2007-2009 жылдарға әзірленген Қазақстан Республикасында жергілікті өзін-өзі басқаруды қолдаудың мемлекеттік бағдарламасы осы бағыттағы тағы бір қисынды қадам болды.

Жергілікті басқару органдары – бұл мемлекеттік құрылымдары қызметін ешқандай да қайталамайтын дербес басқару бірліктері екенін естен шығармау керек, бұл орайдағы мемлекеттің басты міндеті – жергілікті өзін-өзі басқару органдарының дербестігіне кепілдік беру.

2005 жылдан бастап аудандық  деңгейдегі ауыл-селолар және  кенттер, сонымен қоса, қалалар мен  аудан орталықтарында әкім аппараты  құрылды. Оларға заңды тұлғалар  мәртебесі беріліп, бұрынғы қызметіне  қосымша шаруашылық саласындағы  біраз жұмыстар бекітілді.

Жергілікті өзін-өзі басқару жүйесінің құрылуына орай жұмыс тобының мүшелері аудандар, аудандық маңызы бар қалалар әкімдерінің сайланып қойылуына дайындық жөніндегі жұмыстар жүргізілуде.

Өткен жылы сонымен қатар, жекелеген аудандар әкімдерін алғашқы эксперименттік сайлаулары өткізілді. Елдің төрт аудандарында әкімдердің байқап көру сайлауы болды, оларды мәслихаттың депутаттары сайлады. Тұтастай алғанда оң тәжірибе жинақталды. Бүгінгі күні сайлауды ұйымдастыратын мемлекеттік билік органдарын, сайлау комиссияларын, қатардағы сайлушыларды қатты ойландыруы керек. Сөз жоқ, бұл орайда ақпарат құралдарының тигізер ықпалы да зор болмақ. Біздіңше, алдымен сайлаушыларға ұсынылатын кандидат туралы толық және шынайы ақпарат берілгендігі қажет. Олардың атқарған қызметтері, жеткен табыстарымен қатар, әсіресе болашақ қызмет кезеңіне арналған бағдарламасының мазмұндық, өміршеңдік маңызына сайлаушылардың мән берері сөзсіз.

Белгіленген ереже бойынша, облыс әкімі кем дегенде екі кандидатты мәслихат депутаттығына ұсынады, ал мәслихат депутаттары солардың бірін таңдауы керек. Өздері тұратын өңірдің басшысын өздері таңдауы, әрине, мәслихаттарға берілген үлкен өкілдік. Бұл олардың өкілдігін арттыра түседі. Десек те, осы құрылымның беделі мен маңызын арттыруда бұдан өзге де нақты шаралар қабылдануы керек. Бізде Парламенттің өкілеттілігін арттыру керек деген пікірлер де айтылып жүр. Сол секілді жергілікті жерде  өкілетті органның да құқығын, белсенділігін арттыру керек деген сөздер жиі айтылады. Және аудандық, қалалық, облыстық мәслихаттардың өкілдігін осы қазіргі Конституцияның аясында оған еш өзгеріс енгізбей-ақ арттыруға болады. Мәселен, мәслихат депутаттарының санын көбейту. Одан ешкім зардап шекпейді және де ол облыстық бюджетке салмақ салмайды. Өйткені, мәслихат депутаттары еңбекақы алмайды. Ал депутаттар саны көбейген сайын олардың халықпен араласуы жиілейді. Сөйтіп, халықтың оларға өздерін толғандыратын мәселелерін айтып, көмек алуға мүмкіндіктері артады. Екіншіден, олардың хұқықтарын арттыру керек. Аудандық бюджетті бекіту мен бақылаудың құқығы толық соларға тапсырылса, олардың белсенділігі де, жауапкершілігі де, салмағы да артар еді. Мұндай жағдайда аудан әкімі олармен санасып, жеке-дара билігін шектер еді. Мәслихаттарға жергілікті жерлердегі кейбір түйінді мәселелерді шешу құзіретін беруден әкімдердің билігі төмендемейді. Қазір жергілікті жерлерде кәсіпкерлікпен айналысқысы келген кейбір адам қажетті бір қағаз алу үшін облыс орталығына немесе астанаға баруына тура келеді. Ал осындай мәселелерді мәселелерді жергілікті жерлерде шешілсе, халыққа тиімді болар еді. Қазір елімізде билікті орталықсыздандыру бойынша көптеген заңдарға өзгерістер енгізілді. Осы шараларды толық жұмысқа қосу қажет. Себебі, істеліп жатқан жұмыстар әлі де халықтың көңілінен шықпай отыр. Ал мәслихаттарға аталған мәселелерді шешу құқын берсек, орталықсыздандыруға байланысты жасалған нақты қадам болып табылар еді. Мұндағы негізгі мақсат – халықтың билікке тәуелділігін азайту, яғни адам құқын қорғау, оған ешкімнің қол сұқпауына жол бермеу болып табылады.

Жергілікті өзін-өзі басқару заңына сәйкс сайланған билік пен өкіметтік билік органдары арасындағы қатынаста олар бір-біріне қайшылық туғызуы мүмкін. Бірақ заң олардың билік шегін нақты ажыратып беруі керек. Мәселен, жергілікті жерді дамытудың бас жоспары болады. Мемлекетік орган соның жалпы іске асырылуын бақыласа, сайланбалы билік органдары өз аумақтарындағы оның жүргізілуіне бақылау жасауы қажет.

Еліміз осы маңызды үрдістердің бастау алар кезеңінде отырғанын ескеріп, респубика аудандары мен әкімдерінің шамамен 30 пайызында үстіміздегі жылы аталған санаттағы әкімдердің сайлаулары өткізілетін болады. Бұл жайында Мемлекеттік комиссияның алғашқы отырысында Мемлекет басшысы да айтқан болатын.

Әділет министрлігі ұсынған жоба бойынша жергілікті өзін-өзі басқару ең төмен деңгейде – ауыл-село, кенттерде жүргізілмек. Бүгінгі күні 7262 ауыл-село, 167 кент болса, соның ішінде 2336 елді мекенінде ауыл әкімдері бар. Біздің ойымызша, жергілікті өзін-өзі басқаруды әкімдері жоқ, билік жетімсіздігі сезілетін ауылдардан бастау керек. Бірақ оны құру не құрмауы азаматтардың өз еркінде екенін де естен шығармау керек. Дәлірек айтсақ, өз азаматтардың құқықтарын білуі абзал.

Заң жобасында жергілікті өзін-өзі басқару тек ауылдарда ғана емес, қалаларда да құрылатындығы көрсетілген. Қай-қайсысында да құрылу тетіктері бірдей. Алдымен ынталы топтар жасақталып, олар сол жердегі еңбекке жарамды 18 жасқа толған азаматтарының 50 пайызының қолын жинайды. Сосын оны әділет органдарында тіркеуден өткізген соң, Орталық сайлау комиссиясы ҚР «Сайлау туралы» Заңына сәйкес, сайлау өткізу жөнінде шешім қабылдайды. Мемлекеттік комиссияның 6 маусымда Елбасы Н.Назарбаев төрағалық еткен отырысында осы мәселе талқыға салынған болатын.

Қазақстан азаматтарының әкімдерді сайлауы жайлы алғашқы идея 1996 жылы «Азамат» қоғамдық қозғалысымен ұсынылған болатын.

Негізгі заң жобасы әзірленді. Мемкомиссия жергілікті өзін-өзі басқару кезең-кезеңмен өткізілуі керек деген тұжырымға келді. Бұл ретте азаматтардың жергілікті жерлерде өзін-өзі басқару құрылымдарын құру бастамашылығының ресімдері барынша жеңілдетілді. Атап айтқанда, Мемкомиссия жергілікті өзін-өзі басқару органын – Кеңесті құру үшін белгілі бір елді мекен азаматтарының жиынын ұйымдастыру қажет деген тұжырымға келді.

Байқап көру аясында, ал ол 2-3 жыл бойына созылуы мүмкін, ауыл әкімдерінің қызметтерін қайталаушылыққа ұрынбау үшін өзін-өзі басқаруды әкімдері жоқ аудандарда енгізуді бастау ұсынылып отыр.

2006 жылғы қазанда еліміздің 49 ауданы мен 10 қаласында сайлау  өткізу жоспарланып отыр, мұның  өзі осы деңгейдегі әкімшілік-аумақтық  бірліктің жалпы санының шамамен  үштен бірін құрайды.

Бұл мәселеде қазақстандық билік саяси прогресс танытып отыр. Әлемде атқарушы биліктің сайланбалылығы жөнінде айқын стандарттар жоқ. Халықаралық нормаларға сәйкес басты мәселе – атқарушы биліктің сайлау органдарының алдындағы есептілігін қамтамасыз ету болуға тиісті. Сонымен қатар Қазақстанмен көршілес елдерде әрқилы тәжірибелер бар – мысалв, Ресейде өңірлер басшылығын тікелей сайлаудан бас тартып, іс жүзінде оларды тағайындауға қайта оралды. [20]

Жаңа заң жобасында бұрынғы нұсқалардағы қосымша тұстар ескеріліп, мемлекеттік істермен шаруашылық жүргізу шекаралары айқындалған. Жергілікті өзін-өзі басқару осы шаруашылық жүргізумен айналысады.

Бұл құрылым қандай көздерден қаржыландырылады деген сұрау ең негізгі мәселе болып табылады. Әділет министрлігі ұсынған жобада қаржыландырудың бірнеші көздері бар:

• мемлекеттік бюджеттен бөлінетін қаржы

• жергілікті қауымдастық өкілдері өз еріктерімен төлеген төлемдер

• ақылы қызмет көрсету түрлерінен түсетін қаражат

• жергілікті қауымдық мүлік

• Қазақстан Республикасының заңнамаларында рұқсат етілген көздерден түсетін қаржылар.

Бұл ретте мемлекеттік бюджеттен түсетін қаражаттың көлемі  8 млрд. теңгеден асады. Оны арнайы бюджеттік бағдарламалардан өзге мақсаттарға, мәселен, төрағаның немесе аппараттың еңбекақысына жұмсауға болмайды. Ал басқа көрсетіліп отырған көздерден түседі деп болжамдалған қаражат көздері мүлдем мардымсыз. Олардың тіптен түспеуі де мүмкін. Сондықтан бұл проблеманы шешуде әлі де біраз істердің атқарылуы қажет.

Тұтастай алғанда, жергілікті өзін-өзі басқару туралы заңды қабылдау мен әкімдердің сайлауларын өткізу осы бағыттағы жұмыстардың түбегейлі аяқталуын әсте де білдірмейді, дайындалып жатқан өрісті шаралар – бұл Қазақстанның саяси жүйесін жетілдіру бастауларына қарай жасалған алғашқы қадам.

ҚОРЫТЫНДЫ

Н.Назарбаев Мемлекеттік комиссияның отырысында сөйлеген сөзінде айтып өткендей, «Елдің болашағын ойлай отырып, әуелі экономиканы өркендетуге барынша күш салған осы 15 жылдағы еңбегіміз өз жемісін беріп отыр. Алдымен халықтың әл-ауқатын жақсартып, мемлекеттің мәртебесін жетілдіру, оның абыройын дүние жүзі алдында асқақтату, Қазақстанның беделін сақтау бізге оңай соққан жоқ. Бүгінге дейін қаншама заңдар қабылданды. Осы қолданыстағы Конституциямыздың арасында толайым табыстарға қол жеткізіп отырмыз. Сондықтан да егер Конституцияға өзгерістер енгізсек, ол түбегейлі өзгеріске ұшырамауы керек. Өйткені өткен сайлауда еліміздің түгелдей дерлігі бүгінгі жүргізіліп отырған саясатты жақтады. Өзгерістер енгізуде әруақытта халықпен ақылдасып отырғанымыз абзал». Ал халық билігі, яғни демократияны одан әрі дамытудың бірден-бір көзі жергілікті өзін-өзі басқаруды жүзеге асыру екендігін айтып өту керек. Жергілікті өзін-өзі басқару – нақты демократия, іс үстіндегі демократия деп кездейсоқ айтылмаса керек.