Жергілікті басқарудың теориялық негіздері: түсінігі және мәні

Француздық немесе континенталдық жергілікті өзін-өзі басқару типі ең алыдмен орталық биліктің жергілікті органдардың үстінен әкімшілік бақылаудың дамыған жүйесімен ерекшеленеді. Бұл тип иерерхиялық пирамиданы еске түсіреді, мұнда әртүрлі директивалар мен ақпараттар жоғарыдан төменге беріледі, яғни орталықтан территориярға, мұнда орталық биліктен жергілікті жерлердегі агенттік ұйымдар жүйесі белсенді жұмыс істейді. Орталық биліктің қолында процедуралар, қаражаттар мен әдістердің үлкен гаммасы бар (жою, мақұлдау, уақытша тоқтату, орнын толтыру, пікір шеттету, жіберу), олар тек бір мақсатты көздейді - өздеріне жергілікті қоғамдастық қызметті бағынышты ету.

Италияда мұндай иерархиялық бағыныштылық көбінесе Консттитуцияда қарастырылғандай, аудандардың шет аймақтар (провинциялар), коммуналар мен басқа да жергілікті ұйымдастықтардың актілерінің заңға сәйкестігіне бақылау жүргізу құқығынан көрініс табады.

Жергілікті өзін-өзі басқарудың франциялық модель шегінде өкілетті органдар тек заң мен территориялық-әкімшілік ұйым ретінде мойындалатын тек әкімшіліктік-территориялық бірлікте ғана құрылуы мүмкін. Биліктің басқа бөлімшелерінде өкілетті органдар тіптен болмайды (мысалы, аймақтарда, контондарда). Жергілікті өзін-өзі басқарудың сайлау органдарымен қатар тағайындалған шенеуніктер (префекттер, комиссиялар) және бақылаушы муниципалитеттер әрекет етеді. Франциядағы 80-жылдардағы басқарудағы реформалар нәтижесінде аймақтық деңгейде басқару өкілеттіліктері күшейтілді және жергілікті территориалды ұйымдардың өкілеттіліктері бірқатар кеңейтілді, олардың жеке істерін шешуінде үлкен дербестік қамтамасыз етілді, жергілікті органдардың әртүрлі деңгейлері арасындағы бағыныштылық дәрежесі төмендетілді. 1983 жылғы 7 қаңтардағы заңдарға сәйкес, қатаң шектеу қойылған істерді қоспағанда бірде бір территориалды коллектив біріне-бірі қамқоршы бола алмайды: аймақтық департамент пен әлеуметтік мәселелер жөніндегі коммуналар үстінен денсаулық сақтау, білім беру, транспортта, т.б. сонымен қатар орталықтың жергілікті құқық қорғау органдарына байланысты әкімшілік бақылау бірқатар жеңілдетілді.

Жергілікті өзін-өзі басқарудың бірқатар елдерде (ГФР, Жапония, Австралия) англосаксондық және француздық модельге ұқсас, бұл жерлерде басқарудың «аралас» түрі жайлы айтуға мүмкіндік береді. ГФР-да жергілікті басқарудың территориялық органдары біртекті мемлекеттің орталықсыздандырылған бөлшегі болып табылады. Олардың үстінен қадағалау жергілікті өзін-өзі басқарудың конституциясына және федералды, жер заңдарына сәйкестігін қамтамасыз ету керек. Басқаша айтқанда, мемлекет өз өкілеттіктерінің бір бөлігін жергілікті өзін-өзі басқару органдарына делигерлейді. Бүтіндей федерация және жеке жерлер, нәтижесінде мемлекеттік басқарудың жалғыз субъекті болып табылмайды: общиналар мен аудандар оларға жүктелген қызметтерді немесе өзін-өзі басқарудың институты ретінде немесе мемлекеттік органның оған өкілеттіліктерді делегирлеу шегіндегі бұйрығына сәйкес мемлекет атынан орындайды. Жергілікті өзін-өзі басқарудың аралас моделінің спецификалық варианттарын бүгінде Оталық, Шығыс Еуропа мен ТМД елдерінің муниципалды жүйелері көрсете алады.

Дамушы елдердегі жағдай басқаша, мұнда дамыған демократиялардан алынған англосаксондық немесе француздық өзін-өзі басқару моделі тек авторитарлы мәнге ие саяси жүйенің сыртқы қабығы ретінде көрініс  табады. Көптеген елдерде өкілетті органдар мүлде болмауы мүмкін, мұндай жағдайларда ұйымдастырушылар ретінде орталық үкіметпен тағайындалған шенеуніктер болады.

Советтік модель аталған 3 модельден тіптен өзгеше, ол басқа да ерекшеліктерге ие. Ол Кеңес Одағына және басқа да социализм бағытын ұстанған елдерге тән болған, сонымен қатар ол бірқатар ол бірқатар социалистік болашаққа бағыт ұстанған дамушы елдерге де тән болды. Қазіргі кезде бұл модель бұрынғы немесе өзгерген түрінде әлі де өздерін социалистік елміз деп санайтын аздаған елдерде, мысалы, ҚХДР, ҚХР, Куба сияқты мемлекеттерде сақталып отыр.

Жоғарыда қарастырылып өткен жергілікті өзін-өзі басқарудың 3 типі арасындағы әр елдің тарихи, географиялық және ұлттық ерекшеліктеріне байланысты анықталатын, сонымен қатар саяси режимге, құқықтық жүйенің жағдайына байланысты маңызды айырмашылықтардың болуына қарамастан олар бірқатар жалпы сипатқа ие болады. Жергілікті өзін-өзі басқарудың әртүрлі басқару модельдерінің қызмет етуі қазіргі заманғы демократиялық мемлекетке тән көптеген ұқсас қағидалар негізінде құрылады. Олардың ішіндегі бірқатарын атап өтейік.

 Шетелдік ғалымдар  елдің саяси жүйесіндегі жергілікті  органдар ролі мен орнын талдау  кезінде олардың мемлекет механизмінің  құрамдас бөлігі екендігіне басымдық  беріледі. Бұл елдердің қабылданған  заңдарындағы «жергілікті өзін-өзі  басқару» термині ұйымдар мен  жергілікті органдардың іс- әрекетін  сипаттау үшін әдетте олардың  барлық басқа мемлекеттік органдардан  бөлектенуін – олардың локальді  сипатын көрсетеді.  Жаңашыл шетел  ғалымдары, ереже бойынша, жергілікті  өзін-өзі басқаруды жерлердегі  мемлекеттік басқарудың салыстырмалы  түрде орталықсыздандырылған формасы  ретінде трактаттайды. Осылайша  дат ғалымдарының ойынша, жергілікті  өзін-өзі басқару органдары реттелмейтін  «мемлекет ішіндегі мемлекет»  болмайды, бірақ мемлекеттің жалпы  жүйесіндегі салыстырмалы түрде  үлкен тәуелсіздікке ие жергілікті  саяси бірліктер болып табылады. Фин ғалымдары жергілікті өзін-өзі  басқарудың мемлекеттік ұйыммен  байланысын көрсете отырып, сонымен  қатар құқықтық теорияда мемлекетте  жергілікті өзін-өзі басқаруды  қалай түсінуі керектігі жайында  біртекті пікір жоқ екендігін  атап өтеді. Бірақ та, олардың  айтуынша коммуналар өз территориясын  басқаруда мемлекет сияқты тәуелсіз  құқыққа ие болмайды. Басқаларының  ойынша коммуна мен мемлекет  тең құқылы және бір-біріне  тәуелді емес, жергілікті өзін-өзі  басқарудың екіжақты сипаты (тек  жергілікті істерден дербестік  және жергілікті деңгейде жеке  мемлекеттік қызметтерді орындау) муниципалды басқарудың дамуы  дуализмдік теориясында көрініс  тапты.

Әлеуметтік қызмет ету теориясының негізінде негізгі басымдық жергілікті өзін-өзі басқару органдарының өзінің басты қызметтерінің бірқатарын орындауына беріледі. Ол қызмет өзін-өзі басқару бойынша территория тұрғындарынан мүдделерін қорғау, ұсыныс және олардың қажеттіліктерін қамтамасыз ету. Осылайша, жергілікті билік – бұл құрылым, оның мақсаты – күш көрсету, қысым жасау емес, халыққа арнайы қызмет көрсету.

Муниципалды органдардың құқықтық және саяси өкілеттіктері ереже бойынша басқарудың одан да дәрежелерінен бастау алады. Мысалы; АҚШ-та дәстүрлі батыс демократиясына мәйкес, өзін-өзі басқару органдарын құқықтық және саяси құқығы мен міндеттері конституция мен штат заңдарында қарастырылған жағдайда жүзеге асырылады. Мемлекет жергілікті әкімшілік үшін біртекті «ойын ережесін» орнатады, жергілікті органдардың құрылуы мен қызмет етуінің негізгі қағидаларын реттейді. Мұнда жетгілікті басқарудағы құқықтық реттеуді негізінен федерация субъектілеріне жүктейді. Жергілікті органдардың, федерацияның штат субъектілерін тәуелділігі мен бағыныштылығы сонау 1868 жылы құрылған болатын. Жергілікті органдардың қызметі туралы жай барлық федерацияның суъектілерінің конституциясында бар.Тәжірибе жүзінде жергілікті өзін-өзі басқару органдары жергілікті мәні бар мәселерді шешуде кең автономияға ие болады. Гомруль қағидасы муниципалды органдардың штаттың араласуына байланыссыз жергілікті мәселелерді өздері шешуі және көптеген муниципалиттердің қолында бар өзін-өзі басқару хартиясына өздері түзетулер енгізуді білдіреді.

Мексика болса бұған қарама-қарсы мысал болып табылады, АҚШ, ГФР және тағы басқа федеративті мемлекеттерден ерешелігі, жалпы өзін-өзі басқару мұнда федерация субъектілерін сатып алуға айырбасталмайды, керісінше ұлттық конституциямен жергілікті регламенттеледі.

Унитарлы елдерде өзін-өзі басқаруды конституциялық реттеу көлемі бойынша да бірдей емес. Мысалы 1958 жылы Франция конституциясында «Республиканың территориалды коллективтері болып комунналар, департаменттер табылады» деп қана жазылса, ал Испанияның 1978 жылғы конституциясында мемлекеттің территориалды ұйымдастырылуы туралы жеке бөлім бар, оның ішінде жергілікті өзін-өзі басқару туралы да айтылған.

ГФР негізгі заңында 1949 жылы өзін-өзі басқаруға құқық бекітілді және кепілдік берілді: «общиналарға заң шегінде өз жауапкершілігімен жергілікті қоғамдастықтың барлық ісін реттеуге құқық берілу кере. Община одақтары сонымен қатар өздерінің заңдық компетенциясы шегінде заң негізінде өзін-өзі басқару құқына ие болады». [9]

Өзін-өзі басқару туралы конституциялық жағдайлар ағымдағы заңда да нақтыланады, өз кезегінде ГФР әрқилы жерлерінде жергілікті өзін-өзі басқарудың құқықтық мәселелері бойынша заңдық компетенцияға сәйкес, өзін-өзі басқарушы территориялық одақтар туралы әртүрлі ережелер жүзеге асырылады.

Ірі қалалар үлкен автономияға ие және соған сәйкес, соған сәйкес үлкен қалалар мен поселоктармен салыстырғанда көп жауапкершілікке ие болады. Батыстағы көптеген ірі қалалар өзін-өзі басқарудың өз қаулылары мен соған сәйкес арнайы заңдарға ие.

Жергілікті өзін-өзі басқарудың негізгі жүйесі болып жергілікті өкілетті органдар табылады. Олар белгілі бір заңдық статусқа ие, бұл оларға әкімшілік-территориялық бірліктерге сәйкестік шегінде және құралған халыққа өкілеттілік қызметін жүзеге асыруға мүмкіндік береді. Бұл қызмет еркін, тікелей және жарыстық сайлаулар арқылы жүзеге асады.

Франция Конситуциясының 11 бөлімі жергілікті коллективтерге арналған. Бұл конституциялық ұйымға сәйкес, оған коммуналар, депортаменттер жатады.

Венгрия Конституциясында айтылғандай, жергілікті сайлаушылардың ауылдағы, қаладағы және аймақтағы ұйымдары жергілікті істерді басқаруға құқығы бар.Жергілікті өзін-өзі басқару жергілікті істерді басқарудағы сайлаушылар общинасына байланысты тәуелсіз және демократиялық басқару болып табылады.

Еуропалық хартияда жергілікті өзін-өзі басқару туралы бұның органдарының құқығы мен нақты мүмкіндіктері мемлекетті істердің маңызды бөлігін іске асыру және онымен басқару құпия, ерікті, тең дәрежеде, тікелей және жалпы халықтық дауыс беру арқылы сайланған кеңес мүшелерімен, кеңестермен немесе жиындармен жүзеге асырылады.

«Қызмет көрсету» концепциясын жүзеге асыру Батыс Еуропа елдерінің бірқатарында және АҚШ-та жергілікті басқарудың жүйесіндегі маңызды өзгертулердің орын алуына әкелді. Бұл икемсіз иерархиялық құрылымдарды жоюға, жауапкершілікті жеке коммуналдық басқармалар мен ведомстваларға беруге (оның ішінде қаржы мәселесіне байланысты да) әсер етті. әлеуметтік-экономикалық мақсаттарға жету жауапкершілігі басқару иерархиясының мүмкіндігінше төменірек деңгейіне ауыстырылады, яғни мұнда биліктің азаматпен қарым-қатынасы орын алады.

Орталық және Шығыс Еуропа, бұрынғы кеңес елдерінде орын алып отырған өзгерістер орталықтадырылған бұйрықтық құрылымдарға балама іздеумен байланысты. Ең алдымен, жергілікті билік органдарының саяси сипаты таратылды және басқарудың жаңа демократиялық түрлері тағайындалды. Сонымен қатар мұндағы өтпелі кезең әлі де аяқталған жоқ, әлемдік тәжәрибені және ұлттық ерекшеліктерді есекере отырып өзін-өзі басқарудың общиналық түрлеріне өтудің қиын мүмкіндіктірі әлі де жалғасын тауып отыр.

Шетелдерде жергілікті өзін-өзі басқарудың құрылымы қалыптасқан әкімшілік-административті, территориалдық бөлінуіне сәйкес құрылады. Олар унитарлы мемлекеттерде орталық биліктің компетенциясына жатқызылса, федералды мемлекеттерде көбінесе федералды субьектілерінің компетенциясына жатқызылады.

Шешілетін мәселелердің маңыздылығы неғұрлым мәнді болса, берілген мәселені шешумен биліктің соғұрлым деңгейі айналысады.

Кейбір елдер әкімшілік-территориялық басқарудың 2 жұлдызды (Дания, Жапония, Литва) басқалары 3 жұлдызды (Италия, Испания, Португалия, Польша, Румыния, Латвия), 4 жұлдызды (Германия) және кейде тіпті 5 жұлдызды жүйесін иеленеді (Франция). Бірқатар халық саны аз ұсақ аралдық мемлекеттерде ӘТД мүлде болмайды, ол Сингапур сияқты қала-мемлекетте де жоқ.

Өзін-өзі басқарудың төменгі деңгейін жекелеген халық қоныстанған қала, село құрастырады. Төменгі бірлік ретінде, сонымен қатар ауылдық халық қоныстанған пункттер мен қалалық аудандар (әлемдегі көптеген ірі қалалардағы), тіптен кварталдар болуы мүмкін. ӘТД-ң орталық буынын жоғары тұрған бірліктер, мысалы Италиядағы провинциялар мен облыстар, Жапониядағы префектуралар, Франциядағы конондар құрауы мүмкін. Бірақ та ӘТБ-ң барлық түрлері мен деңгейлеріне жергілікті өзін-өзі басқару қағидалары таралмайды және кез келген әкімшілік-территориялық білікте өздерініі өкілетті органдары құрылмайды.

Франциядағы жергілікті өзін-өзі басқарудың сыртқы көрінісі өзгермегендігіне қарамастан, мәні бойынша мұнда орталық биліктен барынша тәуелсіз және дербесірек болу эволюциясы орын алады. Ең ұсақ ӘТБ болып комунна табылады (олардың саны шамамен 40 мыңға жетеді). Комунналар қалалық және ауылдық болуы мүмкін. Оның өзін-өзі басқару органы 6 жылға сайланатын муниципалды кеңес болып табылады. Муниципалды кеңестің орындаушы органы болып мэр-үкімет агенті немесе сайланған тұлға табылады. Ол заңдардың орындалуын қадағалайды және мемлекеттік аппараттың жеке бөліктерінің қызметін бақылаушы болып табылады.

Мысалы, Г.Т.Телебаев пікірінше, Қазақстан үшін унитарлы Францияның тәжірибесі тиімді болып табылады. Комунналар жедел еркіндікке ие болады және ұсақ қамқоршылықтан босатылады, мемлекет өз кезегінде жергілікті органдарға әлеуметтік-экономикалық мәселелердің маңызды бір бөлігін аудара отырып, одан да көлемді істер үшін ресурстар босатуға мүмкіндігі бар.

Ұлыбританиядағы жергілікті өзін-өзі басқарудың территориялық негізі – графтық болып табылады. Оның ішінде метрополитендік, ол ірі қалалық агломерацияларға сәйкес келеді. Графтықтарға заң жүзінде жергілікті билік органдарының барлық маңызды қызметтері берілген. Графтық құрамына кіретін аймақтар екінші дәрежелі қызметтерді атқару өкілеттілігіне ие болады. Үлкен Лондон территориясы 60 муниципалды аудандарға бөлінген.