Особенности экологического контроля

^{В отличие от мнения представителей научной эколого-правовой мысли представители органов государственной власти активно поддерживают идею разработки и принятия Экологического кодекса России и претворяют ее в действительность - Министерство природных ресурсов и экологии РФ уже разработало концепцию и проект Экологического кодекса РФ.}

^{По нашему мнению, на современном этапе развития экологического законодательства приступать к его кодификации преждевременно по следующим основаниям.}

^{1. Оценивая существующее экологическое законодательство, следует отметить, что по своему статусу действующий в настоящее время Федеральный закон "Об охране окружающей среды" уже является актом кодификационного типа, сгруппировавшим все природоохранные законы в единую отрасль законодательства, направленную на создание правовых условий охраны окружающей среды в России. Кроме того, состоявшееся серьезное обновление экологического законодательства за последние годы требует проверки на практике регулятивных возможностей содержащихся в нем норм.}

^{2. Созданию Экологического кодекса РФ должен предшествовать всесторонний и объективный анализ практики реализации действующего экологического законодательства, связанный с выявлением коллизий, пробелов, дублирования правовых предписаний. Должны быть подготовлены реальные правовые условия и научная основа для проведения данной формы систематизации экологического законодательства.}

^{3. Кодификационная деятельность всегда предполагает серьезное обновление нормативного правового материала соответствующей отрасли законодательства, освобождая ее от так называемых мертвых норм, устаревших и уже не действующих.}

^{Как уже отмечалось, экологическое законодательство - это одна из самых молодых отраслей российского законодательства, в которой устаревших норм немного. Поэтому проблема эффективности действующего экологического законодательства в большей степени обусловлена отсутствием механизма реализации значительной части законодательных установлений, а не наличием в нем мертвых норм права.}

^{4. На современном этапе развития экологического законодательства в целях его совершенствования и предотвращения появления в нем коллизий необходимо провести учет образующих его норм. Можно вести речь также о создании консолидированных актов.}

^{Учет обеспечит полную и качественную информацию о действующем экологическом законодательстве, что, в свою очередь, позволит получить достоверное представление о проблемах правового регулирования соответствующего блока общественных отношений, о наличии в законодательстве коллизий. Результаты учета позволят определить основные направления модернизации эколого-правового регулирования за счет внесения адекватных изменений и дополнений в действующее экологическое законодательство.}

^{Использование консолидации как формы систематизации экологического законодательства перспективно на современном этапе его развития лишь в отношении отдельных его подотраслей и институтов[41]. Так, актуальна консолидация нормативного правового комплекса о Красной книге РФ и Красных книгах субъектов РФ, законов об особо охраняемых природных территориях и некоторых других, наиболее полно урегулировавших отдельные группы экологических отношений.}

^{Что касается генеральной консолидации экологического законодательства, предполагающей упорядочение всей отрасли, то здесь следует согласиться с мнением тех ученых, которые считают, что на современном этапе ее проведение преждевременно. Сведение в единый нормативный правовой акт нескольких действующих нормативных правовых актов системы экологического законодательства без изменения содержания конкретных правоположений не устранит дефекты в правовом регулировании экологических отношений, не приведет к изменению содержания эколого-правовых норм, а значит, не позволит решить задачу повышения эффективности правового регулирования экологических отношений[42].}

^{Итак, проблема эффективности экологического законодательства тесно переплетается с проблемой его коллизионности, поскольку внутренняя и внешняя согласованность нормативных правовых актов, образующих систему экологического законодательства, отсутствие противоречий между отдельными эколого-правовыми предписаниями являются важными условиями действенности экологического законодательства. Поэтому в целях разрешения коллизий в экологическом законодательстве необходимо использовать потенциал различных юридических инструментов (в первую очередь потенциал нормотворческих и судебных процедур), позволяющих устранять и преодолевать коллизии. Немаловажную роль в решении проблемы коллизионности экологического законодательства должна сыграть и мера превентивного воздействия на развитие коллизионных ситуаций - систематизация экологического законодательства в форме учета и консолидации.}

^{3.2 Основные направления решения выявленных проблем}

^{Создание Экологического кодекса - реальная перспектива отрасли экологического законодательства. Но при этом важно, что в настоящее время его принятие совсем не является остроактуальным. В науке экологического права вопрос о допустимости разработки Экологического кодекса на определенном этапе развития экологического законодательства системно исследовался А.К. Голиченковым. Им были предложены критерии, фиксирующие возможность кодификации экологического законодательства.}

^{Полагаем, что своевременность разработки Экологического кодекса определяется констатацией на стадии, предшествующей законопроектным работам, совокупности таких предпосылок и условий, которые, взятые в единстве, при одновременном своем проявлении, будут обеспечивать необходимый уровень полноты, объективности и качественности будущего акта. Об их наличии, по нашему мнению, может свидетельствовать фиксирование следующих существенных моментов в развитии экологического законодательства.}

^{Прежде всего для создания Экологического кодекса необходимо установить факт существования потребности именно в кодификации экологического законодательства. Этой форме систематизации не следует отдавать спонтанного предпочтения. Если сегодняшние разработчики концепции проекта Экологического кодекса говорят о необходимости совершенствования экологического законодательства в отдельных его аспектах (например, о внедрении новых мер экономического регулирования охраны окружающей среды), то необходимость принятия Экологического кодекса из этого не следует. Как минимум нецелесообразно ожидание Экологического кодекса для решения лишь некоторых текущих задач модернизации и развития экологического законодательства. Подобные задачи следует решать прежде всего в рамках существующих более простых законотворческих механизмов - внесения изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты, разработки и принятия новых актов.}

^{3.3 Социально-экономическая эффективность внесенных предложений}

^{Кодификация должна "назреть" - осознаваться законодателем как единственно возможный и доступный вариант развития экологического законодательства. Очевидно, что при таком условии кодификация в форме Экологического кодекса будет применимой лишь тогда, когда исчерпаны все другие возможности совершенствования данной отрасли. Это обстоятельство следует рассматривать в качестве необходимого условия для кодификации экологического законодательства.}

^{Из сказанного следует, что вторым значимым условием рассматриваемой кодификации должно явиться наличие официальных опытов систематизации экологического законодательства - в формах официозной, официальной инкорпорации этого законодательства, консолидации во всех уместных случаях. На фоне этих работ будет выявлен ряд существенных для кодификации решений, таких, как понимание сущности кодификации экологического законодательства, ее возможностей и границ, объектов и субъектов кодификации и т.д.}

^{Кроме того, требуется наличие как важной предпосылки законопроектных работ официальных примеров практического освоения идеи комплексности экологического законодательства относительно предмета его регулирования. Иными словами, данная идея через специальные научные разработки, теорию экологического права должна найти отражение по меньшей мере в различных документах программного характера, концепции развития экологического законодательства и т.п. (Оптимальным же вариантом для официального воплощения понимания экологического законодательства в широком смысле является его фиксирование как специального юридического понятия в действующем законодательстве.)}

^{Необходимы предварительные теоретические исследования по основным положениям Общей части будущего Экологического кодекса, среди которых приоритетным представляется утверждение системы основных правовых ориентиров отрасли. И здесь важны не только цели нового акта, которые следует определить еще на стадии выработки его концепции в соответствии с Основными требованиями к концепции и разработке проектов федеральных законов, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2001 г. N 576. Не менее значимы в этом аспекте задачи, принципы, правовые понятия и их определения. Эти правовые начала в совокупности призваны отразить суть предстоящего правового регулирования[43].}

^{Принятие кодификационного акта экологического законодательства целесообразно скоординировать с позитивными процессами развития всей системы российского законодательства. В этом смысле выбор формы такого акта (кодекс) в настоящее время вполне соответствует общим тенденциям в законотворчестве. Те же общие закономерности диктуют принятие Экологического кодекса как акта прямого действия, с минимальным количеством бланкетных норм. Ими же предопределяется использование некоторых уже общепринятых технических приемов в новом акте: например, выделение перечня правовых понятий и их определений, принципов законодательства и проч.}

^{Помимо указанных необходимых предпосылок и условий для принятия решения о создании Экологического кодекса, могут быть выделены также условия, которые мы рассматриваем в качестве предпочтительных, субсидиарных. Так, для успешного включения в систему законодательных и иных нормативных правовых актов федерального уровня Экологический кодекс должен приниматься, как полагаем, в условиях развитой корректной экологизации иных отраслей российского законодательства.}

^{Одновременно не менее значимым является изучение опыта зарубежных стран по кодификации и иному совершенствованию своего законодательства об окружающей среде (экологического законодательства). Названные и другие обстоятельства могут со своей стороны положительно повлиять на принятие решения о разработке Экологического кодекса.}

^{Заключение}

^{Нарастание глобальных экологических проблем, истощение природных ресурсов, возникновение кризисов антропогенного происхождения, осознание катастрофичности сложившегося типа социально-экономического развития вызывают необходимость пересмотра системы взаимоотношений «природа-человечество», поиска путей их гармонизации, что находит отражение в концепции устойчивого развития, принятой мировым сообществом на Всемирной конференции в 1992 году.}

^{Государственный экологический контроль обладает своей особой спецификой, целями и задачами, обусловленными экологическими проблемами, вызванными освоением, и использованием минерально-сырьевого потенциала, введением его в хозяйственный оборот и глобальными изменениями, происходящими на земле. В этой связи, рассмотрение вопроса о создании экологической инспекции на муниципальном уровне в составе территориальных органов Росприроднадзора на региональном уровне становится актуальным. Это послужит тому, что природоохранная политика и нормативные требования в этой сфере приобретут особый статус, во-первых, и повысится действенность контроля, во-вторых.}

^{Воздействие современных технических средств на окружающую среду велико и принимает ярко выраженные глобальные масштабы, экологический контроль и управление природопользованием в Российской Федерации осуществляется с чрезвычайно низкой эффективностью, что приводит к проявлению принципиально новых негативных экологических факторов, влекущих за собой значительный экономический ущерб.}

^{Законодательство в экологической сфере постоянно обновляется, но, несмотря на это, проблемы государственного экологического контроля по-прежнему остаются актуальными. Это требует дальнейшего теоретического и практического исследования для создания модели государственного экологического контроля, отвечающей требованиям эффективности его осуществления.}

^{Контрольной деятельности в экологической сфере уделяется значительное внимание, однако на наш взгляд, многие проблемы недостаточно исследованы, среди них: административно-правовой механизм функционирования органов исполнительной власти, осуществляющих государственный экологический контроль и надзор на территориях субъектов Российской Федерации; проблемы их взаимодействия между собой и с органами местного самоуправления; механизм разграничения объектов экологического контроля между контролирующими органами исполнительной власти на территориях субъектов РФ. До сих пор понятие, сущность и содержание экологического контроля остается предметом дискуссий многих ученых, в т.ч. и юристов.}

^{Одной из приоритетных задач эколого-экономических исследований является разработка и реализация механизма обеспечения государственной стратегии устойчивого развития Российской Федерации ее территориальных, промышленных комплексов, который предполагает усиление экологизации экономики и обеспечение сбалансированного решения социально-экономи-ческих и экологических интересов общества на всех уровнях управления.}

^{В данных условиях становится очевидной необходимость разработки и использования нетрадиционных подходов к решению эколого-экономических проблем, изыскания новых резервов развития страны. В последние годы в условиях реформирования органов государственного экологического контроля в Российской Федерации, особую значимость также приобретает инициативная деятельность хозяйствующих субъектов, направленная на решение задач минимизации воздействия на окружающую среду, получившая название экологического менеджмента.}