Состояние и перспективы развития сети российских национальных парков

Создание сети национальных парков в России совпало с периодом реформ. Конец 80-х годов, первая половина 90-х годов характеризовались высокой активностью регионов по созданию на их территориях различных особо охраняемых природных территорий. Наиболее популярными в тот период стали решения об организации государственных природных заповедников и национальных парков, поскольку федеральный статус этих территорий гарантировал защиту природным комплексам, обеспечивал возможность рационального природопользования, а также давал надежду на получение дополнительного финансирования из федерального бюджета.

Чтобы наметить механизм развития сети парков в перспективе и содействовать эффективному переходу этой сети в зрелое состояние, проанализируем современное положение дел.

Первоочередной задачей национальных парков является охрана природных комплексов и объектов. В соответствии с Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях» эта работа осуществляется специальной государственной инспекцией по охране территорий, работники которой входят в штат национальных парков. В 2011 г. специальные государственные инспекции по охране территорий (службы охраны) действовали в 40 национальных парках. По состоянию на конец года фактическая численность инспекторского состава составляла 1322 чел., а с учетом иных должностей, включенных в службы охраны, - 1527 чел. За отчетный период службами охраны национальных парков было составлено протоколов о различных нарушениях установленного режима - 4285, в том числе: о самовольных порубках - 209, незаконной охоте - 195, незаконном рыболовстве - 980, незаконном сборе дикоросов - 21, самовольном захвате земли - 19, незаконном строительстве - 32, незаконном нахождении (проезд, проход, стоянка транспорта) - 1924, фактах загрязнения - 128, о нарушениях правил пожарной безопасности в лесах - 341. Зарегистрирована браконьерская добыча 29 копытных зверей и 2 крупных хищников.

Всего с нарушителей в 2011 г. в административном порядке взыскано по постановлениям должностных лиц национальных парков штрафов на сумму 3196 тыс. руб. и 4306 тыс. руб. по предъявленным должностными лицами национальных парков искам о возмещении ущерба, нанесенного природным комплексам и объектам. Штрафные санкции к нарушителям эффективно применяли 14 национальных парков, в которых с нарушителей было взыскано 83% всех штрафных сумм по системе национальных парков. Это - национальные парки Сочинский (675 тыс. руб.), "Угра" (276), "Нижняя Кама" (273), "Куршская коса" (256), "Самарская Лука" (237), "Лосиный остров" (170), "Анюйский" (125), "Югыд ва" (112), "Русский Север" (96), "Плещеево озеро" (90), "Тункинский" (83), "Марий Чодра" (80), "Хвалынский" (74), Шорский (69).

Взыскание с нарушителей сумм по предъявленным искам о возмещении ущерба, нанесенного природным комплексам и объектам, - важный показатель эффективности работы по охране территории национального парка. В 2011 г. наиболее масштабно решался вопрос о привлечении виновных лиц к гражданско-правовой ответственности в 9 национальных парках, взыскавших с нарушителей максимальные исковые суммы, составившие 89% от всех исковых сумм по системе национальных парков. Это - национальные парки "Тункинский" (1788 тыс. руб.), Сочинский (860), "Югыд ва" (255), Забайкальский (237), "Лосиный остров" (230), "Мещера" (151), "Анюйский" (111), "Себежский" (106), Валдайский (102).

В 2011 г. 59 нарушителей, совершивших экологические преступления, по приговорам судов были привлечены к уголовной ответственности. Эти обвинительные приговоры вынесены в отношении лиц, выявленных и задержанных службами охраны национальных парков: "Плещеево озеро" (15 чел.), "Тункинский" (12), "Югыд ва" (7), Анюйский" (6), Валдайский (6), "Мещера" (5), "Орловское полесье" (2), "Бузулукский бор", "Зюраткуль" и "Нечкинский" - по 1 чел.

Число протоколов, приходящихся в среднем на одного госинспектора национального парка (3,1), заметно варьировало и было максимальным в национальных парках "Куршская коса" (31,6), "Русский Север" (21,3), "Нижняя Кама" (20,5), "Угра" (12,5), "Самарская Лука" (11,7), "Анюйский" (10,6), "Лосиный остров" (7,9); минимальным этот показатель был в национальных парках "Калевальский" (0), "Смольный" и "Шушенский бор" (по 0,2), "Алханай" (0,3), "Припышминские боры" и "Чаваш вармане" (по 0,4), "Зов тигра", "Зюраткуль" и "Приэльбрусье" (по 0,5), Паанаярви" (0,6), Валдайский (0,7), "Орловское полесье" и "Таганай" (по 0,8), "Алания (0,9).

В 14 национальных парках у задержанных нарушителей изъято 65 ед. огнестрельного оружия, при этом 74% изъятого оружия приходится на 6 национальных парков: Сочинский (15 ед.), "Мещера" (7), Прибайкальский (7), "Смоленское Поозерье (7), "Орловское полесье" (6), "Себежский" (6). За отчетный период у нарушителей установленного режима было изъято сетей, бредней и неводов - 2013, вентерей, верш и мереж - 264, капканов - 22, петель и иных самоловов - 158, а также продукции незаконного природопользования: рыбы - 728,7 кг, дикоросов - 17 кг, древесины 404,9 куб. м. Кроме того, в национальном парке "Плещеево озеро" выявлен незаконный отлов 543 экз. переславской ряпушки - вида, занесенного в Красную книгу Российской Федерации.

Протоколы по делам о загрязнении природных комплексов составлялись службами охраны 19 национальных парков: Сочинский (25), "Самарская Лука", "Угра" и "Хвалынский" (по 16), "Алания" (11), "Русский Север" (10), "Лосиный остров" (8), Забайкальский и "Нижняя Кама" (по 5), "Куршская коса" (4), "Мещера" (3), "Башкирия", "Себежский" и "Шушенский бор"(по 2), "Бузулукский бор", "Зов тигра", "Кенозерский", "Мещерский", "Плещеево озеро" (по 1). В 10 национальных парках выявлены факты самозахвата земель и незаконного строительства, о чем службами охраны составлялись соответствующие протоколы: Сочинский (составлено протоколов -31), "Лосиный остров" (8), "Куршская коса" (5), "Анюйский" (3), Забайкальский (2), "Водлозерский", Припышминские боры", Смоленское Поозерье", "Таганай" и "Угра" (по 1). Хотя 17 национальных парков располагают охранными зонами, указанные нарушения выявлялись на территориях охранных зон только двух национальных парков - "Хвалынский" (8) и "Плещеево озеро" (1).

Необходимо отметить, что в 2011 г. из 24 национальных парков, в границах которых осуществляют деятельность сторонние землепользователи, только в 6 были выявлены факты загрязнения природных комплексов, самозахвата земель и незаконного строительства - это "Лосиный остров" (составлено протоколов - 16), "Угра" (13), "Куршская коса" (5), "Себежский (2), "Мещерский" (1) и "Смоленское Поозерье" (по 1). В остальных 18 национальных парках подобных фактов не выявлено.

В ряде национальных парков не принимаются должные меры по привлечению нарушителей к установленной законом ответственности, что провоцирует безнаказанность и девальвирует широкие полномочия службы охраны. Так, в Забайкальском национальном парке (задержано 64 нарушителя) сумма взысканных административных штрафов составила 12 тыс. руб., "Мещера" (37) - 11 тыс. руб., "Башкирия" (86) - 27 тыс. руб., "Удэгейская легенда" (26) - 9 тыс. руб.

Ряд национальных парков не принимает необходимых мер по привлечению к гражданско-правовой ответственности лиц, виновных в нанесении ущерба природным комплексам и объектам. Так, в 2011 г. службой охраны национального парка "Смоленское Поозерье" было выявлено, в частности, 16 случаев незаконной охоты, 71 факт незаконного рыболовства, у нарушителей изъято 30 кг рыбы и 225 рыболовных сетей и других орудий незаконного природопользования. Однако ущерб, причиненный природе национального парка, взыскан не был. Не привлекались виновные лица к гражданско-правовой ответственности в национальных парках "Башкирия" (1 факт незаконной охоты, 2 случая незаконного рыболовства, 2 случая загрязнения природных комплексов), "Зов тигра" (1 случай незаконной охоты, 2 случая незаконного рыболовства, 1 случай загрязнения природных комплексов), "Нечкинский" (2 случая незаконной рубки деревьев и кустарников, 4 случай незаконной охоты, 1 случай незаконного рыболовства), "Чаваш вармане" (3 случая незаконной охоты).

В 2011 г. 9 национальных парков успешно применяли меры по привлечению к административной ответственности должностных лиц. Это - национальные парки "Лосиный остров", "Мещера", "Плещеево озеро", "Самарская Лука", Сочинский, "Таганай", "Тункинский", Шорский, "Югыд ва".

Привлечение в 2011 г. к административной ответственности юридических лиц успешно осуществляли 7 национальных парков: "Куршская коса", "Лосиный остров", "Смольный", Сочинский, "Угра", "Водлозерский" и "Таганай".

Анализ вышеперечисленных сведений о работе инспекторского состава национальных парков позволяет говорить об устойчивости таких негативных тенденций, как:

- низкий уровень контроля за соблюдением природоохранного законодательства на территориях охранных зон национальных парков;

недостаточный уровень работы: по привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности, обеспечению взыскания штрафных и исковых сумм; по привлечению нарушителей, совершивших экологические преступления, к уголовной ответственности; по выявлению таких серьезных нарушений, как браконьерская охота и незаконное рыболовство (в том числе по пресечению электролова рыбы); по пресечению нарушений на землях, включенных в границы национальных парков без изъятия их из хозяйственной эксплуатации;

крайне недостаточное внимание к проблеме выявления и пресечения нарушений, связанных с загрязнением природных комплексов, самозахватом земельных участков, незаконным строительством, самовольными рубками леса;

отсутствие развитой практики привлечения к административной ответственности виновных юридических лиц;

невысокая эффективность работы (количество дел, приходящихся в среднем на одного госинспектора) должностных лиц служб охраны многих национальных парков.

В целом же среди национальных парков, инспекторский состав которых в 2010 г. выявлял грубые нарушения установленного режима, в том числе с задержанием вооруженных браконьеров, умело использовал свои полномочия по привлечению виновных лиц к административной, гражданско-правовой и уголовной ответственности, обеспечивая взыскание штрафных и исковых сумм в значительных размерах, следует отметить национальные парки "Анюйский", "Куршская коса", "Лосиный остров", "Нижняя Кама", "Плещеево озеро", "Русский Север", "Самарская Лука", Сочинский, "Тункинский", "Угра", "Югыд ва".

Чтобы наметить механизм развития сети парков в перспективе и содействовать эффективному переходу этой сети в зрелое состояние, проанализируем современное положение дел.

. К сожалению, пока что ни одного национального парка не создано в таких экзотических уголках России (несомненно имеющих общенациональное и даже международное значение), как Камчатка, Сахалин, Курильские острова и ряд других. Недостаточно использованы возможности таких ценных регионов, как Карелия, Северный Кавказ, Урал: Национальные парки здесь имеются, но их количество могло бы быть большим. Таким образом, критерий уникальности, столь широко применяемый в других странах, в нашей практике с должной эффективностью пока что так и не заработал.

. Расположение существующих парков отличается большой пространственной неравномерностью: в азиатской части страны расположено всего лишь 7, а в европейской части России (в Центре, Среднем Поволжье, Северо-Западе и Южном Урале) концентрируется подавляющее их большинство (порядка 80%). Причем в азиатской части страны практически все парки находятся вокруг Байкала. Следовательно современная сеть парков России далеко не в полной мере отражает богатейшее природно-ландшафтное и биологическое разнообразие страны и многие крупные физико-географические регионы в ней до сих пор не представлены. При этом наиболее значительными пробелами в складывающейся сети оказываются тундры и лесотундры европейского Севера; почти вся северная и центральная полоса Сибири, включая экосистемы тундры, лесотундры, равнинной и горной тайги; это и весь Дальний Восток - от тундр Чукотки до хвойно-широколиственных лесов Приморского края.

. Типологическое разнообразие ландшафтов, включенных в существующие национальные парки, пока еще недостаточно. И хотя в них представлен весьма широкий спектр природных систем (низко-, средне- и высокогорные, равнинные, долинно-речные, озерно-болотные и т. д.), некоторые типы ландшафтов оказываются практически не охваченными. Так, почти не представлены прибрежные и морские экосистемы (исключение составляет парк «Куршская коса» на Балтике). При этом, как легко понять, теряются огромные возможности в сфере рекреационной деятельности, связанные с приморским отдыхом, не говоря уже о необходимости резервирования многих акваторий и прибрежных зон в экологических и иных целях.

. Поскольку большинство национальных парков находится в европейской части России, у местных жителей здесь имеется достаточный выбор мест, которые они могут посетить без значительных финансовых и временных затрат (к примеру, в окрестностях одной только Москвы расположено 5 национальных парков). Что же касается Сибири и в особенности Дальнего Востока, то здесь многие крупные города (Омск, Новосибирск, Томск, Хабаровск, Владивосток) не имеют ни одного парка даже в относительной близости. Поэтому население этих городов не имеет пока возможности удовлетворять свои потребности в активном познавательном туризме и отдыхе, ознакомлении с природными достопримечательностями, в любовании красивыми пейзажами и т. д. (как раз в том, что могут предоставить национальные парки). Таким образом, можно говорить о том, что социальная функция сети российских национальных парков еще не реализуется в полной мере. Это усугубляется слабым развитием сети природных парков, главная задача которых - организация отдыха на лоне природы в окрестностях крупных городов.

. Хотя многие российские парки включают в свои границы те или иные историко-культурные памятники, в целом можно констатировать, что роль существующих национальных парков в сохранении культурного наследия и ценных культурных ландшафтов могла бы быть существенно выше. Сейчас же общая картина расположения национальных парков по территории России практически никак не увязана с этнокультурным районированием отдельных крупных регионов и страны в целом.

Из всего вышеизложенного можно сделать вывод о том, что общее количество созданных в России национальных парков является недостаточным, поскольку оно не позволяет адекватным образом отразить богатейшее природное и этнокультурное разнообразие страны, охватить все наиболее экзотические и достопримечательные местности, удовлетворить всё возрастающий рекреационный спрос и потребности в экологическом просвещении населения, и т. д.

Совершенно очевидно, что количество парков в стране должно быть существенно больше. Тем более что территориальные ресурсы позволяют это сделать, причем наилучшими возможностями в этом плане обладают Сибирь и Дальний Восток - наименее освоенные и наиболее экзотические регионы России.