Переспективнi напрями розвитку управлiння державним боргом Украiни

     Прикладом діаметрально протилежних напрямів сучасній борговій політики Росії та Казахстану служить Японія. Більше половини державного боргу Японії складають облігації внутрішньої державної позики, які протягом десятиріч є одним із головних інструментів покриття бюджетного дефіциту. Внутрішній борг Японії залишається одним з найбільших серед розвинених країн. Його величина на кінець липня 2012 року складала 152 % ВВП. Тому основним завдання боргової політики є зменшення розмірів внутрішнього боргу, що передбачає скорочення випуску цінних паперів з 29,97 трлн. ієн (близько 250 млрд. дол. США) до 27 трлн. ієн (близько 220 млрд. дол. США).

     Відмінною особливістю боргової політики різних країн є підходи до її реалізації на інституціональному рівні, що у загальному виді поділяються на:

- виконання функцій управління державним боргом міністерством фінансів;

- розподіл функцій управління  державним боргом між міністерством фінансів та центральним банком.

     За даними підходами реалізація боргової політики базується на основі традиційних інститутів державного управління. Однак останнім часом у світовій практиці широке застосування набула практика делегування повноважень по регулюванню державним боргом незалежним органам – агентству з управління державним боргом, що підзвітне міністерству фінансів.

     Боргова стратегія сучасної Латвії має специфічні особливості і спрямована на побудову ефективного боргового менеджменту, що має поєднувати в собі забезпечення фінансовими ресурсами за найменшими цінами та страхування фінансових ризиків за умови стабільності і цілісностіфінансової системи. Борговий менеджмент даної країни включає дві складові: управління борговим портфелем та управління державними запозиченнями. [11, с. 3] В останні роки менеджмент боргового портфелю має на меті забезпечення його оптимальної структури з пріоритетним визначенням та врахуванням фінансових ризиків (валютного, процентного, ліквідності та боргового рефінансування), контроль відповідності законодавчо закріпленим межам зростання державної заборгованості. В результаті у довгостроковому періоді має бути досягнутий баланс між вартістю фінансових ресурсів і передбаченням фінансових ризиків.

     Особлива увага в рамках менеджменту боргового портфелю приділяється валютному складу, строкам, структурі відсоткових ставок. Елементом вдосконалення боргового менеджменту в Латвії є використання фінансових деривативів: валютні форварди, процентні форварди, процентний своп, готівковий своп, валютний своп. Менеджмент запозичень базується на наступних принципах:

- залучати фінансові ресурси  у відповідності до фінансових потреб;

- підтримувати ліквідний резерв  фінансових ресурсів з метою своєчасної сплати державних зобов’язань.

     Питання організаційної структури та зв’язків з державними органами відділів управління державним боргом вирішується у кожній країні у відповідності з її потребами та особливостями боргової ситуації. Досить поширеною є практика створення координаційного комітету вищого рівня.          Так, у Бразилії управління державними запозиченнями здійснює національна рада з грошово-кредитної політики під керівництвом міністра фінансів, яка включає представників міністерств планування, праці, соціального забезпечення, промисловості і торгівлі. [8, с. 6]

     У розвинених країнах операції з обслуговування державного боргу: підготовка документів з продажу нових випусків державних цінних паперів, вивчення кон’юнктури ринку позичкових капіталів, розміщення позик серед кредиторів, виплата і нарахування процентів, здійснюють спеціальні підрозділи міністерства фінансів (в США – спеціальні бюродержавного боргу міністерства фінансів, в Англії – особливий відділ міністерства фінансів). Особливістю США є виконання всіх поточних операцій по управлінню державним боргом Федеральною Резервною Системою (ФРС), яка виступає як фінансовий агент та депозитарій для Міністерства фінансів США.

     Як елемент вдосконалення інституційної складової механізму регулювання державного боргу у країнах, що розвиваються можна назвати приклад Польщі, що планує створити агентство управління ризиками державного боргу.

     Надзвичайний бюджет формувався з надходжень від зовнішніх та внутрішніх позик, сум, перенесених з фонду Казначейства, внесків у Державний Банк, великих одноразових надходжень від спеціальних капіталів, продажу державної власності, сум, що повернені приватними залізничними спілками в погашення державних позик. Кошти надзвичайного бюджету використовувалися на фінансування будівництва залізничних доріг, портів, на військові потреби, погашення безпроцентного боргу та ін. [10, с. 69]

     Подібна система формування державного бюджету застосовується сьогодні у Великобританії. Державний бюджет даної країни складається з 2 частин: Консолідованого фонду, який включає поточні надходження коштів та їх витрачання і Національного фонду позик, до якого входять доходи та витрати держави, пов’язані з рухом капіталу. У сучасній Росії дана практика знайшла часткове відображення устворенні „фінансового резерву” для фінансування боргових виплат.

     Одним із питань боргового планування є встановлення співвідношення міжвнутрішнім і зовнішнім боргом, підходи до якого мають відмінності у різнихкраїнах. Так, Росія має намір сплатити повністю зовнішні борги і не здійснювати у подальшому запозичення на зовнішньому ринку.Прикладом країни, що запровадила такий підхід у борговій практиці є Нова Зеландія, яка ще у 1994 році, згідно прийнятої програми, розрахувалася за зовнішніми зобов’язаннями. [7, с. 56]

     В країнах з розвинутою ринковою економікою боргове планування органічно поєднане та здійснюється на основі єдиної методології з бюджетним та макроекономічним плануванням. Розробка та прийняття середньострокових програм запозичень (3-5 років) є невід’ємною складовою сфери управління державним боргом.

     Система планування в США передбачає проектування майбутньої заборгованості на декілька років. Наприклад, у федеральному бюджеті 2010 року на термін з 2010 по 2013рр. був спроектований дефіцит у розмірі 1,288 трлн. дол. США. [14] При формуванні прогнозів, для урахування відхилень, беруться до уваги наступні фактори:

- зміни економічного характеру (неочікуваний спад в економіці);

- зміни політичного характеру  (зменшення податків, додаткові витрати).

     За період з 2010 по 2012рр. 49 % коливань прогнозованої величини дефіциту відбувалося за рахунок економічних і технічних переоцінок, 29% - через звільнення від сплати податків, 22 % - через військові заходи. [14]

     Зазначимо, що уряд США здійснює проектування величини федерального боргу на довгострокову перспективу. Так, згідно прогнозів, що розроблені в „Аналітичних перспективах”, при нормальному стані економіки та беззмінності політичної спрямованості країни, відношення федерального зовнішнього боргу до ВВПу 2075 році досягне 249%, щомайже у чотири рази перевищує критичний рівень даного показника. [15]

     У країнах, що розвиваються та колишніх країнах Радянського Союзу система і механізми планування характеризуються наявністю окремих елементів і відсутністю єдиної системи планування державних запозичень.

     В результаті вирішення поточних соціальних та економічних завдань не враховуються структурні особливості і графікирозрахунків за державними зобов’язаннями. Прикладом подібних ускладнень є наявність піків платежів за зовнішнім боргом Росії, України.

     Удосконаленням боргового менеджменту в Росії в останній рік є врахування параметрів боргової політики при формування проекту федерального бюджету і проектів програм внутрішніх і зовнішніх запозичень, з визначенням і обґрунтуванням Міністерством фінансів цілей. До 2007 р. боргова політика РФ була направлена на нарощування внутрішнього державного боргу, з метою заміщення зовнішнього державного боргу.       Сучасна боргова стратегія Росії передбачає збільшення державного внутрішнього боргу лише з метою реструктуризації існуючих зобов’язань та фінансування поточних потреб. Згідно прогнозів Міністерства фінансів РФ, що розробляються на три роки, державний борг з 2010 року у номінальному вираженні буде збільшуватися (2011 р. – 3,03 трлн. руб, 2012 рік – 3,246 трлн. руб. ), а у відношенні до ВВП – зменшуватися (2011 рік – 9,16%, 2012 рік – 8,71%). Одним із напрямів сучасної боргової політики Росії є зміна структури державного боргу за наступною схемою:

- здійснення дострокового погашення  зовнішнього державного боргу Парижському клубу кредиторів;- 2010 рік – обсяг внутрішнього боргу буде складати 46,5 % від загального обсягу державного боргу, обсяг зовнішнього боргу – 53,5%; - 2011 рік – обсяг внутрішнього боргу – 52,8% від загального

обсягу державного боргу , обсяг  зовнішнього боргу – 47,2 % відповідно;  2012 рік – обсяг внутрішнього боргу – 57,4% від загального обсягу державного боргу, обсяг зовнішнього боргу – 42,6 % відповідно. [21]

     У деяких країнах до заходів регулювання державного боргу відносяться законодавче встановлення лімітів заборгованості. Так, у США у 1917 році було започатковано практику обмеження зростання боргу. [1, c. 48] Однак, з причин здебільшого політичного характеру, дані ліміти підлягали вимушеному частковому перегляду у бік збільшення, що спричиняло негативні наслідки через призупинення роботи Казначейства по розміщенню векселів і продажу облігацій. [12] Встановлення максимального обсягу дефіциту федерального бюджету на кожен фіскальний рік створює умови для цілеспрямованого управління боргом.

     Серед постсоціалістичних країн, законодавчо встановлені ліміти не лише державної, а й місцевої заборгованості наявні у республіці Казахстан. У зазначеній країні в законі „Про державні запозичення та борг” подані визначення:

- „ліміт боргу уряду” - запланована  у республіканському бюджеті на відповідних рік сума отриманих і непогашених позик уряду, яку не має перевищувати фактичний борг уряду на кінець фінансового періоду;

- „ліміт зовнішнього боргу Національного  Банку Республіки Казахстан” - запланованафіксована сума отриманих і непогашених зовнішніх позик Національного Банку, яку не має перевищувати фактичний зовнішній борг Національного банку на кінець фінансового року (50%чистих золотовалютних активів банку, крім випадків залучення Національним Банком програмних позик від міжнародних фінансових організацій);

- „ліміт боргу місцевого  виконавчого органу” – запланована у місцевому бюджеті на відповідний рік сума отриманих і непогашених позик місцевого виконавчого органу, яку не має перевищуватифактичний борг місцевого органу на кінець звітного періоду.

     Ще одним прикладом законодавчого обмеження розмірів державного боргу є Білорусія, яка встановлює обмеження на зростання внутрішнього державного боргу. Зокрема, у державному бюджеті на 2012 рік обмежується приріст державного внутрішнього боргу на рівні 3 % від ВВП. В інших країнах (Франція, Великобританія, Німеччина) відсутні обмеження на абсолютний розмір державного боргу, але підконтрольним є показник приросту його за рік, тобто різниця між сумою випущених і погашених в даному році позик. Так, у Німеччині вказаний приріст не може перевищувати об’єму передбачених в даному році асигнувань на капітальні вкладення в федеральному бюджеті і бюджеті земель. Боргова політика у Великобританії передбачає дотримання 2 основних правил:

- „золоте правило” – уряд  робить позики тільки для того, щоб інвестувати їх у певні сектори економіки, а не витратити;

- „правило стабільного інвестування”  – відношення суми внутрішнього державного боргу до ВВП протягом економічного циклу має утримуватися на стабільному рівні 30%. [9]

     Методи регулювання державного боргу сформувалися за допомогою гнучкої співпраці країн-дебіторів і країн-кредиторів за тривалий період світової боргової практики. Проаналізуємо світовий досвід регулювання державної заборгованості з метою підбору ефективних способів погашення вітчизняних боргів.

     Одним із способів врегулювання проблем із державним боргом є реструктуризація боргових зобов’язань, що направлена на мінімізацію втрат кредиторів та забезпечення виконання зобов’язань позичальником за рахунок зменшення тягаря боргу. Параметри реструктуризації є індивідуальними для кожної країни, з деякими спільними особливостями чи закономірностями.

     Реструктуризації підлягають як внутрішні так і зовнішні запозичення. Зазначимо, що перші є переважно примусовим заходом, що забезпечується

значною регулюючою роллю держави  в економіці багатьох країн. Так, даний метод був застосований в Аргентині для врегулювання внутрішньої заборгованості перед пенсійними фондами. В результаті було здійснено обмін урядових зобов’язань і відсотків за ними на нові, скориговані на рівень інфляції, строком на 42роки, із щорічною відсотковою ставкою 5,96 %. [6]

     Реструктуризація є основним методом управління державним боргом, що використовується останнім часом у Молдавії. Зменшення величини зовнішнього боргу досягла Молдавія за рахунок реструктуризації у 2012 році державного боргу перед Росією та США на умовах Паризького клубу кредиторів. Остання угода передбачала реструктуризацію двосторонніх зовнішніх боргів Молдавії перед країнами - членами клубу на суму близько 150млн. дол. Реструктуризація платежів по 30%буде відбуватися на основі Х’юстонських умов: борги за офіційною допомогою на розвиток протягом 20 років, з відстрочкою10 років; комерційні борги – на 15 років з 5-річною відстрочкою з прогресуючою сплатою за відповідним ринковим курсом; інші 70% боргів будуть погашатися протягом 3 років. [19]

     Реструктуризація, як традиційний метод управління державним боргом набула розповсюдження і в країнах ЦСЄ. Зокрема Польща здійснювала реструктуризацію шляхом викупу боргів та обміну на облігації Брейді у відповідності з планом Брейді, що покращило умови обслуговування і погашення заборгованості.

     Метод сек’юритизації зовнішньогоборгу, на одному з етапів еволюційного розвитку країни, був застосований у Болгарії, що дозволило зменшити величину заборгованості та покращити її структуру за рахунок збільшення частки довгострокових позик.