Государственное управление здравоохранением в Российской Федерации

 

Функции управления выполняются  также центральными муниципальными учреждениями здравоохранения такими как: центральная районная больница, центральная районная поликлиника  и центральная городская больница.

 

Центральной районной больницей  является районная больница, на которую  возложены функции органа управления здравоохранением сельского административного  района или одновременно функции  органа управления здравоохранением сельского  района и функции органа управления здравоохранением города.

 

Центральная районная поликлиника  организуется в сельском административном районе при отсутствии центральной  районной больницы и выполняет функции  органа управления здравоохранением района.

 

Центрального городской больницей  является больница, на которую возложены функции органа управления здравоохранением города в городах республиканского, краевого, областного подчинения, не имеющих органов управления здравоохранением в городских районах.[178]

 

Деятельность системы органов  управления здравоохранением основывается на совокупности специфических принципов, которые не только включаются в состав главного функционального понятийного ряда (аппарата) правовых категорий, но и могут быть поставлены в нем на первое место.[179] Под принципами обычно понимают важнейшие, основополагающие начала, на основе которых реализуются те или иные явления. Многие авторы при рассмотрении правового положения органов управления отмечают наличие категории принципов их деятельности и раскрывают некоторые из них.[180] Следует отметить, что все рассматриваемые принципы характерны для любого органа управления, а значит и для органов управления здравоохранением.

 

На основании вышеизложенного  и с учетом специфики отрасли  здравоохранения перечислим и кратко охарактеризуем принципы деятельности органов управления здравоохранением.

 

1. Принцип законности. Безусловно, «законность – это общий принцип  организации современного демократического  государства, основа обеспечения  и защиты прав личности и  поддержания правопорядка в стране. Законность – стержень нормального функционирования всей общественной системы»,[181] согласно которому деятельность органов системы управления основывается на положениях и требованиях федеральных законов и законодательных актов субъектов Российской Федерации. Эта деятельность не должна противоречить и подзаконным нормативным актам, изданными самими органами государственного управления здравоохранением. Иными словами, управленческая деятельность осуществляется государственными органами только в пределах предоставленных им полномочий и компетенции.

 

2. Принцип приоритета прав и  свобод человека и гражданинапрямо  обусловлен смыслом ст. 2 Конституции  РФ, провозгласившей человека, его  права и свободы высшей ценностью.  В области здравоохранения органы  управления не должны ущемлять  прав и законных интересов физических лиц.

 

3. Принцип единства системы органов  управления здравоохранением. Согласно  ст. 77 Конституции РФ, в пределах  предметов ведения и полномочий  Российской Федерации по предметам  совместного ведения РФ и ее  субъектов органы исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Единство системы исполнительной власти органически перерастает в единство системы органов исполнительной власти в общегосударственном масштабе.

 

4. Принцип федерализма – одна  из основ конституционного строя России, представляющая сочетание общефедеративных и региональных интересов. С его помощью выстраиваются отношения власти и управления с учетом как общих интересов государства, так и специфики его составных частей – субъектов Федерации и муниципальных образований. Особенности данного принципа в отрасли здравоохранения предопределяются: во-первых, тем, что вопросы координации здравоохранения находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов; во-вторых, в систему органов управления здравоохранением входят органы местного самоуправления, наделенные рядом полномочий. Поэтому, согласно разделу 2 «Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» установлены полномочия в области охраны здоровья федеральных органов государственной власти (ст. 5), полномочия органов государственной власти субъектов РФ (ст. 6) и компетенция органов местного самоуправления (ст. 7).

 

5. Принцип сочетания централизации  и децентрализации. В отрасли  здравоохранения централизация предполагает подчинение нижестоящих органов управления вышестоящим; контроль и направление деятельности нижестоящих органов со стороны вышестоящих; обязательность решения вышестоящих органов для нижестоящих. Децентрализация обусловлена наличием собственного правового статуса у каждого органа управления здравоохранением на подведомственной ему территории.

 

6. Наличиепринципа координации  и взаимодействия с иными субъектами  связано с тем, что никакой  государственный орган не действует  изолированно, вне государственной системы и общества в целом. Взаимодействие органов государственной власти, а также этих органов с органами местного самоуправления, гражданами и их объединениями позволяет учитывать и согласовывать различные интересы, обозначать конкретные приоритеты, обеспечивать гласность.

 

7. Принцип гласности предполагает  широкое обнародование через  средства массовой информации  процесса и результатов работы  органов исполнительной власти, что необходимо, прежде всего,  для повышения уровня государственного  управления здравоохранением. Совершенно верно подмечено, что недостаточное использование различными органами исполнительной власти такого специфического ресурса снижает эффективность решения управленческих, политических и социально-культурных задач.[182] Принцип гласности в деятельности органов управления здравоохранением проявляется: в свободном доступе к принятым и находящимся в процессе подготовки нормативным актам; в публикациях статистических данных о состоянии здравоохранения за определенный период времени, в проведении консультаций физических и юридических лиц по вопросам охраны здоровья (особенно важно в период реформирования отрасли здравоохранения).

 

§ 2.3. Разграничение предметов  ведения и полномочий между органами Российской Федерации и органами субъектов Российской Федерации в области здравоохранения

 

Как было отмечено, в процессе управления здравоохранением в России принимают  участие многие органы государственной  власти и местного самоуправления. Однако в ходе организации здравоохранения  существует множество функций, задач, элементов руководства подведомственными системами, которые могут осуществить далеко не все органы исполнительной власти. Решение этой проблемы достигается путем распределения полномочий и предметов ведения между федеральными и региональными структурными звеньями государственной власти. Поскольку Конституция РФ гарантирует местное самоуправление, возникает также необходимость разграничения предметов ведения и полномочий между исполнительными органами субъектов Федерации и муниципальными органами.

 

Современная система российского  здравоохранения является единой федеративной, означающей государственную целостность  и разграничение предметов ведения  и полномочий; состоит из равноправных субъектов – региональных систем здравоохранения.[183]

 

Толковый словарь русского языка определяет «полномочия» как  официально предоставленные кому-нибудь права какой-нибудь деятельности, ведения  дел.[184] Юридическая наука использует термин «полномочия» для характеристики прав и обязанностей какого-либо органа, должностного лица: он в равной степени охватывает и права и обязанности.[185] Права органа управления всегда соразмерны с его функциями и обязанностями. Вместе с тем у органа не может быть абстрактных прав. Как не может быть и абстрактных обязанностей.

 

Следовательно, полномочия органа управления здравоохранением представляют собой права и (или) обязанности применять необходимые в определенной ситуации формы и методы управления для решения предметов ведения и отражают, закрепляют и показывают пределы участия данного органа в осуществлении той или иной функции управления.

 

Образование того или  иного органа непременно предполагает сферу его деятельности, определенные предметы ведения.[186] Термин «предметы  ведения» получил различное толкование среди российских ученых. К.Ф.Шеремет  определял «предметы ведения» как «общественные отношения, в которых орган… юридически компетентен».[187] И.А. Азовкин трактовал «предметы ведения» как «сферу приложения компетенции».[188] Л.А. Григорян указывал, что «под предметами ведения иногда понимают круг вопросов, подлежащих рассмотрению … органом».[189] Исходя из приведенных суждений, под предметами ведения рассматриваемых органов следует понимать круг вопросов (дел) по управлению различными объектами на подведомственной территории, решение которых обеспечивает достижение поставленных целей и задач в области здравоохранения.

 

Таким образом, понятия  «полномочия» и «предметы ведения» неразрывно связаны между собой, так как предметы ведения предопределяются характером и объемом предоставленных  полномочий.

 

Государственное устройство Российской Федерации предусматривает разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. При этом ряд вопросов находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

 

Необходимость в разграничении  предметов ведения между РФ и  ее субъектами обусловлена следующими причинами:

 

Во-первых, в демократическом  государстве в условиях рыночной экономики предполагается наличие достаточно ограниченных административных ресурсов. С такими ресурсами задачу управления можно эффективно решить только в том случае, если приблизить органы управления здравоохранения к объекту управления, в том числе позволив – в определенных пределах – осуществлять необходимое нормативное правовое регулирование на соответствующем уровне. Приближение органов власти к объекту управления позволяет принимать оптимальные управленческие решения в кратчайшие сроки с максимальным учетом местных особенностей, и тем самым эффективно влиять на экономическую ситуацию в стране.

 

Во-вторых, субъекты РФ существенно  отличаются друг от друга по уровню социально – экономического развития, в том числе в части специальных  материальных финансовых и человеческих ресурсов отрасли здравоохранения. Это требует учета в правовом регулировании, который возможно осуществить, либо предусмотрев в нормативных правовых актах федерального законодательства особенности всех субъектов РФ, либо предоставив им полномочия и соответствующие материальные ресурсы, чтобы они сами в рамках, установленных федеральным законодательством, регулировали отношения в сфере здравоохранения с учетом региональной специфики.[190]

 

Полномочия и предметы ведения Российской Федерации и  субъектов Российской Федерации определяются Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, частично Федеративным договором, который применяется в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации. Нормы Конституции РФ, а также нормы федеральных законов, связанные с координацией вопросов здравоохранения, позволяют, с одной стороны разграничить, а с другой – скоординировать полномочия в сфере здравоохранения всех уровней государственной власти, в том числе субъектов РФ и муниципальных образований.[191]

 

Вместе с тем, разграничение полномочий исполнительных органов в области здравоохранения определяется Конституцией РФ в самом общем виде. Поэтому, помимо Конституции РФ, правовую основу разграничения полномочий в сфере здравоохранения между органами государственной власти РФ, субъектов РФ органами местного самоуправления, а также деятельности муниципальных образований по оказанию услуг в области здравоохранения составляют следующие нормативные акты: «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан»;[192] «Об общих принципах организации деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;[193] «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации»,[194] «О санитарно – эпидемиологическом благополучии населения»;[195] «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней»,[196] «О донорстве крови и ее компонентов»,[197] «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации»,[198] «О лекарственных средствах»[199] и др.

 

Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан закрепляют полномочия федеральных органов  государственной власти, органов  государственной власти субъектов  РФ и органов местного самоуправления в области охраны здоровья в ст. 5, 6 и 8 соответственно.

 

С 1 января 2005 г. вступил  в силу ФЗ «О внесении изменений  в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившим силу некоторых законодательных  актов Российской Федерации в  связи с принятием федеральных  законов „О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ.[200] В соответствии с этим законом внесены изменения в 196 законодательных актов, в том числе в 10 федеральных законов в сфере охраны здоровья граждан.

 

Основная масса поправок внесена с целью разграничения  полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, что коренным образом изменило всю систему межбюджетных финансовых отношений внутри Федерации, в том числе по финансированию здравоохранения.