Государственное управление здравоохранением в Российской Федерации

 

Исходя из того, что  местное самоуправление – власть подзаконная, законом устанавливаются  предметы ведения либо возможность  принятия к ведению муниципального образования того или иного вопроса, а также права и обязанности (полномочия) органов местного самоуправления. Причем в Российской Федерации осуществление местного самоуправления, то есть решение вопросов местного значения, органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. Отсюда является принципиально важным определение исключительных полномочий местного самоуправления.

 

Полномочия органов  местного самоуправления, установленные  ст. 8 Основ законодательства российской Федерации об охране здоровья граждан, можно дополнить вопросами местного значения городского поселения, муниципального района и городского округа в сфере здравоохранения, которые определены Федеральным законом от 06.10.2003 № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».[208] Такими вопросами являются:

 

– осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;

 

– создание, развитие и  обеспечение охраны лечебно-оздоровительных  местностей и курортов местного значения на территории поселения, муниципального района, городского округа;

 

– организация оказания на территории муниципального района, городского округа скорой медицинской  помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и  больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов.

 

Финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются  за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых  местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации). В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Российской Федерации.

 

Основными принципами деятельности органов местного самоуправления в  области охраны здоровья населения  являются:

 

– соблюдение прав человека и гражданина в области здравоохранения;

 

– приоритет профилактических мер;

 

– доступность медико-социальной помощи;

 

– социальная защищенность граждан в случае утраты здоровья.

 

В муниципальной собственности  может находиться имущество, предназначенное  для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального образования, а также для оказания на территории муниципального образования скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов.

 

Органы местного самоуправления вправе формировать целевые фонды, предназначенные для охраны здоровья граждан.

 

Органы местного самоуправления обязаны регулярно информировать  население, в том числе и через  средства массовой информации, о распространенности социально значимых заболеваний  и заболеваний, представляющих опасность  для окружающих. Эта информация предоставляется местной администрацией через СМИ или непосредственно гражданам по их запросам в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.

 

Органы местного самоуправления осуществляют контрольные функции  в сфере охраны здоровья населения, в частности, за соблюдением стандартов качества медицинской помощи лечебными учреждениями, в том числе и частной системы здравоохранения, обеспечением граждан лекарственными средствами на территории муниципального образования. Они осуществляют финансирование мероприятий, связанных с созданием условий для развития физической культуры и спорта.

 

Часть вопросов местного значения не может решаться органами местного самоуправления в отрыве от государственных органов, так как  их решение связано с реализацией конституционных прав населения либо с осуществлением государственной социальной политики. В свою очередь в ведении местного самоуправления могут находиться также передаваемые законом отдельные государственные полномочия. Поэтому необходимо внедрять в практику заключение публично-правовых муниципальных договоров. В форме такого договора могут быть оформлены отношения органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления.

 

Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями возможно в двух формах – передача и делегирование.[209] Принимая решения  о передаче государственных полномочий, необходимо разрешить ряд законотворческих и организационных задач. К законотворческим задачам относятся: проведение ревизии законодательства, содержащего нормы муниципального права, и приведение этих норм в согласование друг с другом; внесение изменений в федеральное законодательство, используя точные юридические термины при определении компетенции местного самоуправления; в необходимых случаях уточнение полномочий по отдельным предметам ведения в отраслевом законодательстве (частично это сделано в законодательстве по вопросам образования и здравоохранения); более детальное определение полномочий органов местного самоуправления в сферах, относящихся к ведению органов государственной власти (здравоохранение, образование, культура, физическая культура и спорт, охрана окружающей среды) в законодательстве субъектов Российской Федерации; подготовка органами государственной власти субъектов Российской Федерации методических рекомендаций с перечнем полномочий, которые не могут принимать на себя муниципальные образования; проведение разграничения предметов ведения между муниципальными образованиями в том случае, когда в границах одного муниципального образования находятся другие муниципальные образования.

 

Среди организационных  задач при передаче государственных  полномочий органам местного самоуправления, особое значение имеют: учет не только организационных и финансовых факторов, но и удобства для населения при получении услуг власти; принятие решения по каждому муниципальному образованию отдельно, либо по группам однородных по возможностям муниципальных образований; передача государственных полномочий не конкретно определенному органу местного самоуправления (например, администрации, главе муниципального образования, комитету, управлению или др.), а муниципальному образованию; передача государственных полномочий одновременно с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов кроме того, в бюджете Российской Федерации и субъектов Российской Федерации ежегодно должны предусматриваться средства, выделяемые органам местного самоуправления на исполнение отдельных государственных полномочий.[210]

 

Следовательно, наделение  отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления должно осуществляться путем законодательного закрепления с одновременной  передачей материальных и финансовых ресурсов, а в бюджете Российской Федерации и субъектов Российской Федерации ежегодно должны предусматриваться средства, выделяемые органам местного самоуправления на исполнение отдельных государственных полномочий.

 

Подводя итог изложенному, можно заключить, что состояние нормативно-правовой базы разграничения компетенций Российской Федерации и ее субъектов в сфере охраны здоровья населения не соответствует насущным проблемам отрасли. Она нуждается в серьезном незамедлительном улучшении. Это касается как принятия новых законов, так и корректировки проекта закона «О здравоохранении в Российской Федерации», обсуждаемого в Государственной Думе РФ. Важное место в решении проблем уточнения полномочий Федерации в сфере охраны здоровья населения должны занять вопросы усиления вертикали управления, координирующей роли Федерации, дальнейшее формирование системы государственных гарантий обеспечения граждан медицинской помощью за счет общественных источников. Необходимо введение в практику законотворчества «модельных» законов по разграничению компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере здравоохранения, в которых учитывались бы предметы ведения и объем полномочий органа исполнительной власти соответствующего уровня и отраслевой направленности, поскольку специфика компетенции каждого их государственных органов проявляется, главным образом, в характере и объеме полномочий. При этом следует учесть, что в процессе осуществления мер по охране здоровья нередко возникают вопросы, для решения которых определенным органам исполнительной власти необходимы исключительные полномочия, например, при вспышках инфекционных заболеваний и эпидемиях, экологических бедствиях, массовом травматизме и др. Перечень таких полномочий должен быть четко установлен законодательством.

 

Дальнейшая разработка вопросов разграничения предметов ведения и полномочий субъектов публичного права в сфере охраны здоровья населения может быть сосредоточена на уточнении и конкретизации предметов ведения субъектов Федерации и органов местного самоуправления, в том числе по таким направлениям, как финансирование отрасли, материально-техническое оснащение, лекарственное обеспечение населения и др.

 

Глава 3. Правовое регулирование организации и  деятельности объектов государственного управления здравоохранением

§ 3.1. Административно-правовой статус медицинского учреждения

 

Прежде чем перейти  к рассмотрению понятия и основных элементов административно-правового  статуса медицинского учреждения, необходимо выяснить, что следует понимать под  медицинским учреждением.

 

Больницы, поликлиники  и т. д. в порядке обобщения  называются учреждениями здравоохранения. Термин «медицинское учреждение» или  «учреждение здравоохранения» можно  встретить во многих нормативных  актах.[211] В подзаконных актах  можно встретить другое название – лечебно-профилактическое учреждение.[212] Однако определения понятия «учреждение здравоохранения» (медицинского, лечебно-профилактического учреждения) не содержит ни один действующий нормативно-правовой акт.

 

На подзаконном уровне понятие медицинского учреждения служит целям обобщения лечебно-профилактических учреждений «независимо от ведомственной подчиненности и формы собственности», что юридически неверно: учреждение – это разновидность организаций, которые существуют и в других, отличных от учреждения, организационно-правовых формах (хозяйственных товариществ и обществ, кооперативов и т. д.).[213]

 

Основополагающие нормы, определяющие правовой статус учреждения, содержатся в Гражданском кодексе  РФ,[214] который признает учреждением, организацию, созданную собственником (учредителем) для осуществления управленческих, социально-культурных или административно-политических функций некоммерческого характера и финансируемую им полностью или частично (ст. 120). Следовательно, медицинские учреждения как некоммерческие организации, во-первых, призваны выполнять социально-культурные функции, во-вторых, они не имеют в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли. Несмотря на это медицинские учреждения могут осуществлять и направленную на получение прибыли предпринимательскую деятельность, но лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы.

 

Бюджетный кодекс РФ[215] (ст. 161) раскрывает понятие бюджетного учреждения (государственного или муниципального), которое создается органами государственной власти или органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических и иных функций некоммерческого характера, деятельность которого финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов. Именно в этой форме (бюджетное учреждение) и функционирует в настоящее время большая часть организаций здравоохранения.

 

Для здравоохранения  отдельное учреждение здравоохранения является организационным подразделением, охватывающим здравоохранительной деятельностью определенную территорию и состоящим в доле бюджета здравоохранения в расчете на эту территорию. Тем самым учреждение здравоохранения – это территориально-финансируемая единица здравоохранительной деятельности, а территория страны и бюджет здравоохранения представляют собой взаимно соотносящиеся распределительные величины.

 

Следует заметить, что  текущее законодательство в современных  условиях постепенно отходит от использования в качестве базовых понятий – учреждение здравоохранения и медицинское учреждение, а переходит к более традиционному понятию – организация здравоохранения.[216]

 

Так, ст. 2, 72 проекта Федерального закона «О здравоохранении в Российской Федерации» дает понятие организации здравоохранения – это предприятия, учреждения и организации системы здравоохранения независимо от формы собственности.

 

Таким образом, понятие  организация здравоохранения (медицинская  организация) является более широким по отношению к понятию учреждение здравоохранения (медицинское учреждение).

 

Несмотря на это, на сегодняшний  день преобладающей организационно-правовой формой организаций здравоохранения  остается учреждение (государственное  и муниципальное). Основными факторами, влияющими на избрание именно данной формы, являются: традиционность использования и, как следствие, сложившаяся наработанная нормативная правовая база, регламентирующая вопросы функционирования учреждений (в немалой степени этому способствуют нормы ГК РФ, предусматривающие в качестве одной из форм организаций, создающихся для достижения специфических некоммерческих целей, учреждение); оптимальность данной конструкции для введения в гражданский оборот субъектов, которым требуется «ограниченный объем прав, необходимый лишь для материально-технического обеспечения их деятельности»;[217] обеспечение баланса интересов собственника (государства) и организации, обусловливаемое четкостью и, в определенной мере, прозрачностью механизма финансирования.[218]

 

Поскольку проводимое исследование предполагает изучение административно-правового статуса именно учреждений, непосредственно оказывающих медицинскую помощь населению, то в дальнейшем будет использовано понятие «медицинское учреждение» или «учреждение здравоохранения».

 

Таким образом, под медицинским  учреждением следует понимать учреждения и организации независимо от формы  собственности, ведомственной принадлежности и организационно-правового статуса, оказывающих медицинскую помощь, охватывающие здравоохранительной деятельностью определенную территорию и состоящие в доле бюджета здравоохранения в расчете на эту территорию. В данное понятие также следует включить лиц, осуществляющих медицинскую деятельность без образования юридического лица как индивидуально, так и коллективно.