Государственное управление здравоохранением в Российской Федерации

 

Как показывает практика в большинстве регионов Российской Федерации решение о создании областных медицинских учреждений, принимается губернаторами области либо областными правительствами по согласованию с областными законодательными органами.

 

Решение о создании муниципальных  медицинских учреждений принимается главой муниципального образования по согласованию с представительным органом местного самоуправления данного муниципального образования. Например, Саратовская городская Дума приняла решение от 29 апреля 1999 г. № 30-289 «О Типовом уставе муниципального медицинского учреждения», который включает: общие положения, цели и предмет деятельности Учреждения, имущество и финансы Учреждения, организацию деятельности, управление Учреждением, реорганизацию и ликвидацию учреждения. Государственная регистрация учреждения здравоохранения осуществляется по месту ее нахождения местным органом государственной власти.

 

Рассматривая вопрос о создании медицинского учреждения, следует обозначить необходимость  контроля со стороны соответствующих  органов за деятельностью учреждений здравоохранения. Контроль затрагивает непосредственное содержание деятельности медицинских учреждений, осуществляющих не только общественно значимую функцию, но и деятельность, требующую специальных знаний и умений. Одним из инструментов такого рода контроля является лицензирование деятельности учреждений здравоохранения.[246]

 

Согласно действующему законодательству,[247] предприятия, учреждения и организации государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения могут осуществлять свою деятельность только при наличии лицензии на избранный вид деятельности.

 

Самое первое законодательное  определение медицинского лицензирования было предложено в ст. 21 Закона РСФСР  «О медицинском страховании граждан  в РСФСР»,[248] согласно которому «лицензирование – это выдача государственного разрешения медицинскому учреждению на осуществление им определенных видов деятельности и услуг по программам обязательного и добровольного медицинского страхования».

 

Другое определение  было дано в приказе Министерства здравоохранения РСФСР от 20 марта 1992 года № 93 «О мерах по выполнению закона РФ „О медицинском страховании граждан в РСФСР“, согласно которому „Лицензирование – выдача государственного документа (лицензии) на право заниматься определенными видами медицинской деятельности“.

 

Лицензирование может  быть охарактеризовано как «форма контроля за законностью предполагаемых действий гражданина или организации, разрешением  совершать только, безусловно, законные действия и отказом в совершении действий противоправных, что обусловливает вид и меру допустимой активности, а так же реализацию надзора за фактически осуществляемыми действиями».[249]

 

Разрешение на занятие  медицинской деятельностью (лицензия) выдается соответствующим органом  исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченным производить лицензирование данного вида деятельности, с целью оценки возможностей субъекта (медицинской организации) в части оказания медицинской помощи в объеме и функциях, адекватных уровню подготовки персонала, состоянию материально-технической базы организации и ее оснащенности.

 

Исходя из вышесказанного, можно сформулировать понятие лицензирования медицинской деятельности, под которым  предлагается понимать деятельность лицензирующих  органов государственной власти, которая выражается в совершении мероприятий по предоставлению разрешения (лицензии), являющегося основанием для осуществления определенного вида медицинской деятельности, а также в осуществлении контроля за данным видом деятельности.

 

На сегодняшний день общие положения о лицензировании медицинской деятельности в Российской Федерации регламентируются Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности», принятым 13 июля 2001 года.[250]

 

Порядок и условия  выдачи лицензии на осуществление медицинской  деятельности определены в соответствующем Положении, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 4 июля 2002 г. № 499.[251]

 

Реорганизация учреждения (слияние, присоединение, разделение, выделение, преобразование) может быть осуществлена по решению учредителя в порядке и в случаях, предусмотренных действующим законодательством. При добровольной ликвидации учреждения ликвидационная комиссия создается учредителем, при принудительной – комиссия назначается судом и проводит работу по ликвидации Учреждения в соответствии с действующим законодательством.

 

При ликвидации и реорганизации  увольняемым работникам гарантируется  соблюдение их прав в соответствии с законодательством Российской Федерации.

 

Имущество ликвидируемого Учреждения после расчетов, произведенных в установленном порядке, с бюджетом, кредиторами, работниками учреждения, остается в муниципальной собственности.

 

При реорганизации учреждения все документы (управленческие, финансово-хозяйственные, по личному составу и др.) передаются в соответствии с установленными правилами учреждению-правопреемнику.

 

При ликвидации учреждения документы постоянного хранения передаются на государственное хранение в городские архивные фонды, документы  по личному составу (приказы, личные дела и др.) передаются на хранение в архивный фонд. Передача и упорядочение документов осуществляются силами и за счет Учреждения в соответствии с требованиями архивных органов.

 

Учреждение считается  прекратившим существование после  исключения его из единого государственного реестра юридических лиц.

 

Административно-правовыми  гарантиями прав ЛПУ являются:

 

– возможность признания  в судебном порядке недействительными (полностью или частично) нормативных  актов государственных органов, не соответствующих законам и  иным нормативно-правовым актам и нарушающих права и законные интересы медицинского учреждения;

 

– возмещение вреда, причиненного учреждению в результате незаконных действий (бездействия) государственных  органов либо их должностных лиц, в том числе в результате издания  не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа;[252]

 

– гарантирование со стороны  государства соблюдения установленных  законодательством условий для  деятельности медицинских учреждений.

 

Следует также отметить, что непременной составляющей административно-правового статуса медицинского учреждения является его административная, поднадзорная подчиненность органам административного надзора за соблюдением законодательства о налогах и сборах, правил пользования землей, санитарных и эпидемиологических правил, правил пожарной безопасности, техники безопасности труда и т. д.

 

Таким образом, административно-правовой статус медицинского учреждения гарантирует  ему стабильность и обеспечивает подвижную организационно-правовую основу для выполнения присущих ему функций, решения свойственных задач и достижения поставленных целей.

 

В процессе исследования административно-правового статуса (его отдельных элементов) учреждений здравоохранения было установлено  отсутствие единого нормативного акта, регламентирующего деятельность медучреждений. Его принятие считаем необходимым, так как на сегодняшний день существует множество нормативных актов, закрепляющих цели и задачи, права и обязанности, структуру и организацию деятельности медицинских учреждений. В общих чертах эти элементы административно-правового статуса медицинских учреждений определены положениями (уставами) о них. Однако эти акты не содержат норм, которые бы комплексно определяли все элементы административно-правового статуса медицинских учреждений. Поэтому на сегодняшний день многие вопросы управления деятельностью медицинских учреждений, в том числе и проблемы административной правосубъектности, оказались нормативно неурегулированными.

 

Исходя из вышеизложенного, по нашему мнению, необходимо разработать и принять федеральный закон «Об основах организации и деятельности медицинского учреждения» для объединения элементов административно-правового статуса медицинского учреждения в один законодательный акт.

 

Структура настоящего закона должна включать следующие основные разделы:

 

Раздел 1. Общие положения (Сфера применения настоящего Федерального закона, основные понятия, принципы правового  регулирования деятельности медицинских  учреждений, основы деятельности медицинских  учреждений различных организационно-правовых форм системы здравоохранения Российской Федерации).

 

Раздел 2. Организация  деятельности (Основные права и обязанности, право некоммерческих медицинских  учреждений на осуществление предпринимательской  деятельности, оказание платных медицинских  услуг, ответственность медицинских учреждений по обязательствам, отношения с государственными органами).

 

Раздел 3. Создание, реорганизация  и ликвидация медицинского учреждения (учредители медицинских учреждений, уставные документы, условия и порядок  приобретения права на осуществление медицинской деятельности).

 

Раздел 4. Управление учреждением  здравоохранения (высшее должностное  лицо учреждения, его функции, полномочия и ответственность).

 

Раздел 5.Правовой статус медицинского работника(права, обязанности и ответственность лиц, занимающихся медицинской деятельностью).

 

Радел 6. Имущество и  финансы медицинского учреждения(источники  финансирования, имущество и средства медицинского учреждения, учет, отчетность, контроль обязанности медицинского учреждения в отношении закрепленного за ними имущества).

 

Раздел 7. Виды деятельности медицинских учреждений(особенности  деятельности в государственно-муниципальном  секторе; особенности деятельности в частном секторе; условия открытия и осуществления частной медицинской практики; порядок заключения и содержание договора с потребителем медицинских услуг (договора на предоставление медицинских услуг); контроль качества медицинской помощи в системе частной медицинской практики.

 

Раздел 8. Ответственность  за нарушение настоящего Закона.

 

Заключительные положения.

 

Принятие данного закона позволит восполнить пробелы в законодательстве, регулирующем отношения, складывающиеся в процессе деятельности медицинских  учреждений, а также дополнит положения  основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, касающиеся организации охраны здоровья граждан в Российской Федерации.

 

§ 3.2. Основные направления реформирования статуса  учреждений здравоохранения в современных  условиях

 

Поставленная Президентом  Российской Федерации В.В. Путиным задача модернизации здравоохранения, имеющая главной целью обеспечение реализации конституционного права граждан на доступную и качественную медицинскую помощь,[253] нашла свою конкретизацию в ряду реализуемых национальных проектов.[254] Однако эффективное претворение поставленных задач в практику не может быть достигнуто без реформирования организационно-правового механизма функционирования системы здравоохранения. Поэтому совершенствование системы организации оказания медицинской помощи – системы государственных и муниципальных учреждений здравоохранения – заявлено в качестве одного из программных пунктов модернизации отрасли.[255]

 

Как уже было отмечено, специфика современных медицинских  учреждений предопределена их административно-правовым статусом и значительным многообразием форм.

 

Сегодня, согласно последнему варианту номенклатуры учреждений здравоохранения, утвержденному в октябре 2005 года,[256] в стране насчитывается 98 типов учреждений здравоохранения, в том числе 23 больничных, 10 диспансерных, 7 амбулаторно-поликлинических, 20 типов специализированных центров, в том числе научно-практических, 6 – санаторно-курортных учреждений. Некоторые из них дублируют друг друга в своих функциях, кроме того, для каждого требуются ведомственные инструкции и специальные документы, особые формы отчетности и учета и т. п.

 

В системе Министерства здравоохранения и социального  развития РФ находится 18 тыс. лечебно-профилактических учреждений на 1,6 млн. коек. В том  числе 8862 больницы, 1532 специализированных диспансера, 6306 самостоятельных поликлиник. В отрасли функционирует 210 самостоятельных станций переливания крови, 3172 станции скорой медицинской помощи, 43362 фельдшерско-акушерских пункта.[257]

 

Реалии сегодняшнего дня диктуют необходимость серьезной корректировки организационно-правовой формы учреждений здравоохранения. Вполне очевидно, что движение должно вестись в направлении наделения медицинских организаций достаточно широкими полномочиями по использованию находящегося в их распоряжении имущества и оплате труда кадрового состава. Поэтому представляется перспективным направлением развития организационно-правовой деятельности организаций здравоохранения преобразование их в иные формы юридических лиц, что и было заявлено в качестве одного из мероприятий по модернизации здравоохранения.[258]

 

Необходимость подобных преобразований объясняется неспособностью государства (вернее, его аппарата) выполнять социальные обязательства  перед населением по оказанию бесплатной медицинской помощи, невозможностью и нежеланием содержать уже основательно коммерциализированные медицинские учреждения в прежнем статусе.

 

Определенные шаги в  этом направлении были предприняты  Правительством РФ. В частности, были разработаны проекты федеральных  законов «Об автономных учреждениях» и «О государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организациях», регламентирующих статус новых видов организационно-правовой формы организаций здравоохранения: автономных учреждений (далее – АУ) и государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организаций (далее – ГМАНО), а также законопроект «Об установлении порядка, условий и критериев, вводящие новые организационно-правовые формы медицинских организаций».