Государственное управление здравоохранением в Российской Федерации

 

3) переход от сметного  к нормативно-целевому финансированию. Последнее представляет собой  возмещение государственным учреждениям  расходов на оказание конкретных  услуг конкретным категориям  потребителей по единым нормативам, устанавливаемым в административном порядке.[268] Тем самым финансирование будет поставлено в зависимость от объема оказанных учреждением услуг, а не от штата, расходов на эксплуатацию и закупку материалов. В литературе также рассматривается несколько разновидностей нормативно-целевого финансирования: оплата по нормативам за завершенное лечение; оплата согласованных объемов медицинской помощи; оплата по нормативам на число прикрепленных к учреждению граждан и др. Однако основная проблема сводится к преодолению дублирования финансирования из бюджета и через систему страхования;

 

4) для преобразования  необходимо выполнить следующие  действия:

 

– со стороны автономного  учреждения – разработать стандарты  оказания медицинской помощи; провести обучение руководства и коллектива медучреждения для работы в новых условиях; привести материально-техническую базу учреждения здравоохранения в соответствие с современными требованиями в рамках реализации стратегии учреждения; провести анализ финансово-экономического и кадрового положения медицинского учреждения; сформировать бюджет учреждения; подготовить и заключить договоры с местными органами власти (получение заказа на лечение населения), страховыми медицинскими организациями и филиалами фонда обязательного медицинского страхования, коммунальными службами, другими юридическими лицами, пациентами и т. д.; разработать инвестиционную политику и др.

 

– со стороны органов  власти и органов управления здравоохранением – разработать нормативно-правовую базу в данном направлении; сформировать госзаказ на медицинское обслуживание; сформировать бюджетную и налоговую политику по отношению к автономному учреждению; разработать медико-социальные программы, в которых могли бы участвовать автономные учреждения на конкурсной основе; разработать новые положения об органах управления здравоохранением в связи с изменением статуса медучреждений; провести в СМИ разъяснительную работу с населением относительно изменения статуса медучреждений; разработать инвестиционную политику в здравоохранении; заключить договоры с автономным учреждением и т. д.;

 

– со стороны фонда  обязательного медицинского страхования  и страховой медицинской организации  – разработать стандарты оказания медицинской помощи; провести ревизию  имеющихся медико-экономических  стандартов; заключить договоры с  автономным учреждением; разработать инвестиционную политику и т. д.;

 

– со стороны пациентов  и их родственников – осуществить  выбор автономного учреждения и  заключить с ним договор; принять  участие в деятельности учреждения (медико-социологические опросы, инвестирование и др.);

 

– со стороны других юридических  и физических лиц – заключить  договоры с автономным медицинским  учреждением, инвестировать средства в это учреждение;[269]

 

5) совершенствование  сложившегося порядка обязательного  медицинского страхования. Для этого необходимо: повышение ответственности фондов обязательного медицинского страхования за результаты их деятельности, а также обеспечение прозрачности финансирования учреждений здравоохранения. Система страхования также должна быть подвергнута пересмотру в целях исключения дублирования финансирования учреждений в сметно-страховой системе;

 

6) грамотное разграничение  полномочий, касающихся предоставления  бесплатных для граждан медицинских  услуг, между уровнями государственной  власти. Однако такое разграничение должно быть не только верным с конституционной точки зрения, но и оправданным с точки зрения финансовой обеспеченности, чтобы не допустить умаления права граждан на медицинскую помощь;

 

7) Правительству РФ  либо уполномоченному на то  органу государственной власти субъекта РФ следует нормативно установить перечни учреждений, не подлежащих преобразованию.

 

Так, представляется, что  преобразованию могут быть подвергнуты  не любые, а лишь те учреждения, которые  соответствуют следующим критериям.

 

Экономический критерии предполагает, что преобразованы могут быть только те учреждения, которые имеют достаточно высокую долю средств внебюджетных поступлений, то есть те, чьи доходы от платных услуг и иных услуг вне рамок Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи существенно выше выделяемых по смете.

 

Социальный критерий означает, что не могут быть преобразованы  те учреждения, чья деятельность является единственно возможным инструментом обеспечения доступа граждан к отдельным видам медицинской помощи (например, родовспоможение, высокотехнологичная медицинская помощь).

 

Географический критерий не допускает преобразование тех  медицинских учреждений, которые  являются единственным источником получения медицинских услуг для граждан, проживающих в малонаселенных, труднодоступных и иных подобных местностях.[270]

 

Чтобы достичь положительного результата и одновременно избежать негативных последствий реформы, на первом этапе также целесообразно  отработать механизм создания автономных некоммерческих организаций на базе хозрасчетных стоматологических учреждений, либо создать такие организации в нескольких регионах (пилотные проекты), с последующим изучением и обобщением этого опыта. Кроме того, имеет смысл внимательно изучить опыт работы некоммерческих организаций, уже созданных на базе бюджетных учреждений, а также формы взаимодействия государственных учреждений и частных организаций.

 

Более рациональным и  менее трудоемким представляется проведение реформ по предоставлению самостоятельности бюджетным учреждениям путем сохранения организационно-правовых форм бюджетных учреждений в нынешнем виде (государственные некоммерческие учреждения) и внесения соответствующих изменений в действующие нормативные и правовые документы, регламентирующие порядок финансово-хозяйственной деятельности этих учреждений, с целью придания им большей хозяйственной самостоятельности.

 

Реализация этих предложений  избавит учредителей автономных организаций как от дополнительных организационных расходов (смена вывески, документации, регистрационных сборов и т. п.), так и от необходимости разработки новых нормативных документов и того же самого внесения соответствующих изменений в действующие нормативные и правовые документы, с целью регламентации вновь созданных учреждений и организаций и приведение их деятельности в соответствии с законодательством.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 

 

Проведенное исследование проблемы государственного управления здравоохранением в Российской Федерации  позволяет сделать вывод о  том, что, несмотря на многообразие нормативных актов разного уровня, принятых в сфере охраны здоровья, по-прежнему актуальными остаются вопросы совершенствования федерального и регионального законодательства по вопросам организации и функционирования российской системы государственного управления здравоохранением, повышения эффективности управленческой деятельности в данной сфере, разграничения предметов ведения и полномочий между всеми уровнями публичной власти.

 

Значимость системы  здравоохранения может быть охарактеризована с правовой, социальной, экономической и гуманистической позиций. Правовой характер системы здравоохранения обеспечивается соблюдением принципа верховенства Конституции РФ и федеральных законов, признанием принятых норм международного права, социальный характер связан с обеспечением социальных гарантий в области охраны здоровья населения. Экономический характер системы предопределен ролью здравоохранения в общественном воспроизводстве как с точки зрения воздействия на главную производительную силу, так и с позиции его ресурсного обеспечения. Гуманистический характер системы здравоохранения означает, что пациент, его права есть высшая ценность системы здравоохранения.

 

В ходе изучения реформы  здравоохранения, установлено, что  ее осуществлению препятствуют следующие факторы: малочисленность имеющегося высококвалифицированного персонала, отсутствие материальной заинтересованности к надлежащему выполнению служебных обязанностей; недостаток в учреждениях отрасли здравоохранения информации, стимулирующей индивида к планированию или мониторингу его работы; несовершенство координации и взаимодействия между участниками процесса реформирования; ограниченное развитие частного сектора здравоохранения. Для преодоления их воздействия необходимо: во-первых, повысить авторитет медицинской профессии; во-вторых, наладить систему обратной связи для самокорректировки системы управления здравоохранением; в-третьих, обеспечить взаимодействие между органами управления, медицинскими учреждениями и населением; в-четвертых, принять закон, регулирующий отношения в сфере частной системы здравоохранения.

 

В процессе исследования научно обоснована необходимость принятия федерального закона в области здравоохранения  «О здравоохранении в Российской Федерации», который определял бы предмет и принципы регулирования в соответствии с общепризнанными началами, действующими в области здравоохранения, изложенными в нормах международных договоров и в декларативных документах различных международных организаций.

 

Анализ правотворческой  деятельности субъектов РФ позволил сделать вывод о том, что формирование правовой базы здравоохранения на федеральном уровне во многом отстает от потребностей субъектов Федерации, что сдерживает развитие регионального законодательства. Несоблюдение в ряде субъектов Федерации принципа прямого действия федеральных правовых норм приводит, в результате, к возникновению правовых коллизий между федеральным и региональным законодательством. Во избежание возникновения подобных ситуаций необходимо:

 

во-первых, выявлять те причины, которые вызывают или могут вызвать двойственность мнений по решению одного вопроса как при осуществлении федерального правового регулирования, так и при внесении необходимых изменений в систему нормативных правовых актов на уровне регионов;

 

во-вторых, принять федеральный закон, предусматривающий ответственность должностных лиц за несоблюдение Конституции РФ;

 

в-третьих, определить механизм приведения нормативных актов субъектов  РФ в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами;

 

в-четвертых, учитывая особую роль законодательства субъекта РФ в определении организационно-правовых основ здравоохранительной политики в отношении населения, усилить контроль со стороны федерального центра в лице органов прокуратуры, юстиции, правосудия, а также Министерства здравоохранения и социального развития РФ.

 

В настоящее время  перед системой государственного управления здравоохранением в России стоит  ряд проблем: недостаток финансовых ресурсов; отсутствие четкой и последовательной, должным образом подкрепленной в правовом, организационном и финансовом отношении государственной политики в области охраны здоровья граждан; несовершенство нормативно-правовой базы; систематическое неисполнение публичными и частными субъектами законодательных норм в данной отрасли. Решение данных проблем видится в следующем: во-первых, управленческая деятельность должна быть максимально прозрачной и осуществляться в соответствии с социальными потребностями общества; во-вторых, государственную политику здравоохранения нужно проводить с учетом мнения ведущих специалистов в данной области; в-третьих, принимаемые нормативные акты об охране здоровья граждан должны быть своевременны, лаконичны, ясны, юридически грамотны; они не должны нарушать права граждан, противоречить Конституции РФ и иным вышестоящим законам; в-четвертых, необходимо ужесточить надзор за исполнением законодательства в области здравоохранения со стороны органов государственной власти.

 

При изучении органов  управления здравоохранением было обращено внимание на то, что действующее Министерство здравоохранения и социального развития РФ образовалось от слияния двух ранее самостоятельных государственных органов – Министерства здравоохранения и Министерства труда и социального развития. В результате чего сформировались громоздкие управленческие структуры с множеством функций и полномочий. Снижение эффективности работы нового объединенного Министерства обусловлено, в частности, следующими обстоятельствами:

 

1) специфичность объединенных  сфер здравоохранения, социального  развития, труда и защиты прав потребителей и необходимость, в связи с этим, применения различных организационно-управленческих подходов;

 

2) подчинение большого  количества разнообразных управляемых  объектов одному управляющему  субъекту, приводящее к невозможности осуществления эффективного управления ими, отсутствию должного контроля за их деятельностью;

 

3) применение разных  схем финансирования в здравоохранении  и социальной сфере;

 

4) громоздкость структуры  Министерства, породившая путаницу  из-за перераспределения функций и полномочий между управляемыми объектами, отсутствия четкого разграничения сфер управления, кадровых перестановок;

 

5) существенное сокращение  штатов служащих при прежних  объеме и интенсивности работы, уровне заработной платы в  процессе создания нового Министерства;

 

6) невозможность выполнения  задач реформирования системы  здравоохранения объединенным Министерством,  так как его полномочия распространяются  не только на отрасль здравоохранения,  но и на социальное развитие, трудовые отношения, физическую культуру и спорт, туризм, защиту прав потребителей, занятость, безработицу, трудовую миграцию, альтернативную гражданскую службу и демографическую политику.

 

Исходя из проведенного анализа, предлагается выделить из состава  объединенного Министерства здравоохранения и социального развития РФ Министерство здравоохранения России в качестве самостоятельного федерального органа исполнительной власти.

 

Установлено, что состояние  нормативно-правовой базы разграничения  предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов по вопросам охраны здоровья населения не соответствует современным проблемам отрасли, поэтому она нуждается в серьезном незамедлительном улучшении. Для этого необходимо введение в практику законотворчества «модельных» законов, в которых учитывались бы предметы ведения и объем полномочий органа исполнительной власти соответствующего иерархического уровня и отраслевой направленности, поскольку специфика компетенции каждого из государственных органов проявляется, главным образом, в характере и объеме полномочий. При этом следует учесть, что в процессе осуществления мер по охране здоровья нередко возникают вопросы, для решения которых определенным органам исполнительной власти необходимы исключительные полномочия, например, при вспышках инфекционных заболеваний и эпидемиях, экологических бедствиях, массовом травматизме и др. Перечень таких полномочий должен быть четко установлен законодательством. Технология создания нормативно-правовой базы разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в области здравоохранения должна быть основана на принципах конституционности, федерализма, равного статуса всех субъектов РФ в обеспечении конституционных прав человека и гражданина в сфере охраны здоровья.