Формирование системы государственной службы российской федерации в контексте реализации концепции правового государства

 

На  правах рукописи

 

 

 

 

 

 

КРЫЛОВА Елена Геннадьевна

 

 

 

ФОРМИРОВАНИЕ  СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ  РЕАЛИЗАЦИИ КОНЦЕПЦИИ ПРАВОВОГО  ГОСУДАРСТВА

 

 

 

Специальность 12.00.14 – административное право;

финансовое  право; информационное право

 

 

 

А в т о р е ф е р а  т 

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических  наук

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Москва  – 2009

 

Диссертация выполнена на кафедре государственного управления, правового обеспечения  государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» (РАГС).

 

Научный консультант:  Барциц Игорь Нязбеевич

доктор  юридических наук, профессор

 

Официальные оппоненты:  Козбаненко Виктор Анатольевич

доктор  юридических наук, профессор

 

Колодкин  Леонард Михайлович

доктор  юридических наук, профессор,

Заслуженный деятель науки

Российской  Федерации

 

Елисеев Борис Петрович

доктор  юридических наук, профессор,

Заслуженный юрист Российской Федерации

 

Ведущая организация: ГОУ «Московский государственный институт международных отношений (Университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации»

 

Защита  состоится 11 июня 2009 года в 14.00 часов  на заседании диссертационного Совета Д-502.006.01 по юридическим наукам в Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, г. Москва, пр-т Вернадского, 84, корп. 1, ауд. 3370.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС.

 

Автореферат разослан «___»_________2009 г.

 

Ученый секретарь

диссертационного  совета     Е.Ю.Киреева

 

I. Общая характеристика диссертационной работы

 

Актуальность  темы исследования. Одним из основных направлений государственного строительства в условиях административной реформы является реформирование государственной службы, которое предполагает в целях повышения эффективности государственной службы, обеспечения ее открытости, создания атмосферы доверия граждан к органам власти, улучшения качества оказываемых соответствующими государственными органами населению публичных услуг – поднять ее авторитет, престиж и конкурентоспособность в обществе как профессионального вида деятельности на основе современных технологий организации, подбора кадрового состава, эффективного взаимодействия государственных органов со структурами гражданского общества.

Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила  в качестве основной цели государства построение демократического, правового, социального государства и учредила в стране демократическую модель государственной власти с учетом принципа разделения власти в его функциональном понимании.

Особенность законодательного регулирования состоит в том, что, закрепляя правовые институты (принципы, статусы, структуры), оно создает нормативные предпосылки для государственной службы как целостного государственного института, функционирование которого связано не только с объективными условиями, но с субъективным фактором – волей, интересами того или иного субъекта. Следовательно, государственная служба (как государственный институт) может функционировать, не зависимо от многих негативных внешних воздействий, будет объективно устойчива к ним и воспроизводима при любых условиях и кризисах. В таком аспекте реформирование государственной службы Российской Федерации на основе комплекса объективных и субъективных условий не получило должного научного осмысления.

Формирование  системы государственной службы Российской Федерации через призму принципов правового государства и настоятельная потребность разработки комплексных мер по совершенствованию государственной службы обусловили выбор и актуальность темы исследования.

Вопросы реформирования государственной службы Российской Федерации были одними из основных в целом ряде Посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, нашли свое отражение в значимых для государственно-правового развития страны в политико-правовых документах, таких как: Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации от 15 августа 2001 года, Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации» № 1336 от 19 ноября 2002 года, Концепция  административной  реформы  в Российской  Федерации  № 1789-р от 25 октября 2005 года.

Государственная служба как публично-правовой институт испытывает регулирующее и стимулирующее  воздействие со стороны государства  и основывается на стратегии управления.

В качестве существенного  недостатка становления государственной  службы отмечается отсутствие системности  в формировании государственной  службы, специального федерального органа по ее управлению. Становление и  развитие эффективной системы управления государственной службой представляется первоочередной задачей в комплексе мер по реформированию государственной службы Российской Федерации и совершенствованию данного института в контексте реализации концепции правового государства.

Однако, в Федеральном  законе «О системе государственной службы Российской Федерации» многие концептуальные положения остались не конкретизированными. Следствием этого стало отсутствие законодательно закрепленной структуры, механизмов, технологии функционирования и четких принципов организации государственной службы, соответствующих концепции правового государства. По-прежнему актуальным остается создание единой системы служебно-правовых отношений в процессе научно-методического, инновационного сопровождения реформы государственной службы.

Международный опыт проведения масштабных административных реформ (в США, Германии, Франции, Японии) показывает, что их проведение осуществляется исходя из права, на законодательной  основе под контролем институтов государства и гражданского общества. Это делает возможным формирование государственных структур, которые действуют не в корпоративных интересах отдельных групп, а представляют общегосударственные интересы.

Актуальность  диссертационного исследования связана  также с тем, что в результате административных трансформаций в Российской Федерации до сих пор не созданы правовые основы и соответствующие институциональные средства, образовывающие единую систему управления реформационными процессами, происходящими в государственной и муниципальной службах. Практика проведения административных реформ в странах развитой демократии убедительно показывает, что успех преобразований приходит лишь тогда, когда реформирование служб находится под патронажем конкретного органа, входящего в систему государственной власти и наделенного соответствующими, четко очерченными и достаточными полномочиями.

Государственная служба как объект управления представляет собой развернутое в пространственном (Российская Федерация, субъект Российской Федерации) и профессиональном (ветви власти, виды государственной службы) отношении системное образование, элементами которого являются службы в органах государства; главным принципом управления государственной службой следует считать централизацию в сочетании с элементами децентрализации – необходимый элемент государственно-управленческой деятельности на всей территории Российской Федерации. В настоящее время централизация управления государственной службой выступает скорее в качестве необходимого элемента ее эффективного функционирования на всей территории Российской Федерации.

Новая управленческая ситуация и парадигма инновационного управления обусловливают необходимость глубокой концептуальной разработки новых организационно-правовых принципов структурирования государственно-служебных отношений: дополнение принципов организации единого управляющего центра принципами правового обеспечения децентрализации, автономизации функциональных структур, возложение на эти структуры социальной и юридической ответственности за самостоятельность действий.

Необходимость обновления методологии анализа  современного состояния государственной  службы Российской Федерации, потребность  разработки инновационных мер по формированию системы государственной  службы в контексте правового  государства, повышения качества регулирования и функционирования этого важнейшего института публичной власти обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы. Развитие взглядов на публично-правовой характер государственной службы и установление ее в форме института административного права на различных этапах истории государства и права находят освещение в трудах видных отечественных ученых XIX – XX веков: Н.Н.Алексеева, И.Е.Андреевского, М.А.Бакунина, А.Д.Градовского, В.М.Гессена, А.И.Елистратова, В.В.Ивановского, И.А.Ильина, Н.И.Иорданского, Б.А.Кистяковского, В.О.Ключевского, М.М.Ковалевского, Ф.Ф.Кокошкина, Н.М.Коркунова, С.А.Котляровского, Н.О.Куплевасского, Н.К.Нелидова, П.И.Новгородцева, М.М.Сперанского, Б.Н.Чичерина, Г.Ф.Шершеневича, А.С.Ященко и др.

Рассмотрение многих процессов  и проблем организации и развития современного института государственной  службы нашло свое отражение в  трудах отечественных специалистов в области теории права и государства, конституционного и административного права: С.А.Авакьяна, А.С.Автономова, С.С.Алексеева, А.П.Алехина, Г.В.Атаманчука, М.В.Баглая, И.Н.Барцица, Д.Н.Бахраха, И.Л.Бачило, Н.С.Бондаря, В.Г.Вишнякова, Б.Н.Габричидзе, Н.И.Глазуновой, А.А.Гришковца, К.Ф.Гуценко, Б.П.Елисеева, Н.М.Казанцева, Д.А.Керимова, В.А.Козбаненко, Л.М.Колодкина, О.Е.Кутафина, Ю.И.Лейбо, И.И.Лукашука, В.О.Лучина, Г.В.Мальцева, Л.С.Мамута, В.М.Манохина, М.Н.Марченко, А.А.Мишина, В.С.Нерсесянца, А.Ф.Ноздрачева, А.В.Оболонского, Ю.Н.Старилова, Б.А.Страшуна, Ю.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, В.А.Туманова, И.А.Умновой, Н.Ю.Хаманевой, Т.Я.Хабриевой, И.Д.Хутинаева, В.Е.Чиркина, Б.С.Эбзеева, В.Ф.Яковлева и др.

Важный вклад в детализацию  общей проблематики исследуемого института  внесли труды ученых, рассматривающие  правовые аспекты разработки и проведения государственной кадровой политики, управление персоналом государственной службы. Значительное внимание исследуемым проблемам уделяется в работах историков, философов и социологов: Р.Г.Абдулатипова, А.Г.Барабашева, В.Э.Бойкова, В.Д.Граждана, В.С.Комаровского, К.О.Магомедова, В.П.Мельникова, М.Ю.Мизулина, В.С.Нечипоренко, Г.В.Осипова, Е.В.Охотского, В.А.Сулемова, А.И.Турчинова и других.

При написании диссертационного исследования также использовались теоретические работы зарубежных ученых: Ж.Бодена, М.Вебера, А.Гамильтона, Г.В.Гегеля, Т.Гоббса, В.Гвина, Г.Еллинека, Р.Йеринга, И.Канта, Э.Карра, Х.Краббе, К.Маркса, Д.Мэдисона, Дж.Локка, Ш.Монтескье, М.Ориу, К.Поппера, Ж.-Ж.Руссо, Б.Спинозы, А.де Токвиля, П.Фиджеральда, Л.Фишера, К.Хессе, Ф.Энгельса и других.

В тоже время в юридической  науке отсутствует целостная  теоретическая концепция организации  и функционирования системы государственной  службы Российской Федерации в контексте  реализации концепции правового  государства. Отсутствуют работы, посвященные раскрытию теоретических инновационных аспектов сущности и содержания института государственной службы с учетом поставленной проблематики.

Объектом  исследования выступают административно-правовые отношения стратегического характера, складывающиеся в процессе формирования и совершенствования института государственной службы Российской Федерации, в том числе развития отдельных видов государственной службы, а так же ее организационной и кадровой составляющих.

Предмет исследования составляют нормы российского права, регулирующие систему государственной службы как комплексного публичного правового института, его принципов, представляющих основу ее организации и функционирования, а так же нормы права, закрепляющие общие и специальные вопросы институционализации государственной службы в контексте правовой государственности и развития информационного общества.

В диссертации изложены теоретические проблемы проведения институционально-функционального анализа системы государственной службы Российской Федерации, исследованы коллизии и практика реформирования государственной службы.

Цель исследования заключается в комплексном общетеоретическом и административно-правовом анализе концептуальных основ теории и практики научной организации и функционирования государственной службы Российской Федерации, выработке механизма правового обеспечения формирования системы государственной службы Российской Федерации на современном этапе административной реформы, в соответствии с принципами правового государства, направленного на повышение правовой культуры государственных служащих, усиление ответственности государственных служащих перед обществом.

Достижение  поставленной цели осуществляется в  ходе решения следующего комплекса задач, отражающих логическую последовательность представленного исследования:

- изучить взаимосвязи  государственной службы и правового  государства как юридической  формы демократической, федеративной, социальной государственности;

- выявить роль  принципов правового государства  в обеспечении научной организации государственной службы соответствующей конституционной практике разделения власти;

- рассмотреть теорию институционализации  инновационно-правовой основы формирования  системы государственной службы  в контексте современного правопонимания;