Формирование системы государственной службы российской федерации в контексте реализации концепции правового государства

Федеральный закон РФ от 28 марта 1998 года № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной  службе» (в ред. от 12.04.2007 г.)¹⁰ содержит исчерпывающий перечень государственных органов и организаций, в которых исполняется военная служба. На граждан, проходящих в них военную службу, то есть военнослужащих, распространяется особый статус, который определяется Федеральным законом от 27 мая 1998 года № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (в ред. от 25.12.2008 г., с изм. от 09.02.2009г.)¹¹ и которого не имеют служащие иных видов государственной службы. Таким образом, по функциональному назначению военная служба делится на государственную войсковую службу и службу в государственных органах.

Однако нельзя считать всеобщим характер военной  службы, то есть для всего населения  Российской Федерации. Военная служба по призыву является обязательной для  призывных контингентов мужского населения России. В то же время Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе» предусмотрены отсрочки от военной службы, а также в некоторых случаях освобождение от нее.

Правовому регулированию  военно-служебных отношений также  свойственны особенности, обусловленные военной службой. Командиры (начальники) по отношению к подчиненным наделены большим объемом властных полномочий, чем соответствующие должностные лица невоенных государственных органов и организаций.

Исследование  правовых проблем военной службы и статуса военнослужащих позволяет утверждать, что являясь разновидностью государственной службы, военная служба имеет не только ярко выраженную специфику, но и требует приведения законодательных и нормативных правовых актов по вопросам военной службы в соответствие с Концепцией реформирования системы государственной службы Российской Федерации и Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации». Стала очевидной необходимость принятия Федерального закона «О военной службе Российской Федерации», который послужит созданию в Российской Федерации современной системы государственной службы. В законе должны быть четко отражены: принципы организации и функционирования государственной военной службы; порядок применения Вооруженных Сил; вопросы комплектования военных органов; правовой статус военнослужащего (устанавливающий неприкосновенность как особого должностного лица); взаимодействие государственной военной службы с другими видами государственной службы, ответственность за неправомерное применение Вооруженных Сил.

Исходя из того, что Российская Федерация как  правовое социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь  и свободное развитие человека, в  диссертации предлагается разработать и принять Федеральный закон «О социальной защите государственных служащих Российской Федерации», который будет закреплять правовую основу социальных гарантий служащих, по видам государственной службы. Кроме того, необходим механизм реализации такого закона, который включает в себя: четко определенный порядок предоставления прав и льгот служащим, а также обязанности должностных лиц по их реализации; ответственность государственных органов и должностных лиц за отказ в предоставлении законных прав и льгот, а также юридическую ответственность за посягательство на жизнь, здоровье, честь служащих; процедуры обжалования и контроля за обеспечением государственными органами и должностными лицами социальной защищенности служащих; определенный бюджетом и государственными целевыми программами объем материальных и денежных средств, направляемых на социально-экономическое обеспечение служащих.

Далее диссертант акцентирует внимание на проблемах  формирования государственной правоохранительной службы Российской Федерации, которое началось в 2003 году в рамках реформы системы государственной службы.

Используя институциональный  и инновационный методы исследования, целесообразно рассматривать правоохранительную службу не только как организационный, но и как обновляемый правовой институт, объединяющий группу однородных общественных правоотношений в правоохранительной сфере, складывающихся в процессе профессиональной служебной деятельности граждан Российской Федерации.

Понятие «служащий  правоохранительной службы» пока на законодательном уровне не определено. Диссертант предлагает считать служащим правоохранительной службы гражданина Российской Федерации, взявшего на себя обязательства по прохождению правоохранительной службы, осуществляющего профессиональную служебную деятельность на должности правоохранительной службы, а в случаях предусмотренных законодательством, без замещения таковой, в соответствии с правовым актом о назначении на должность, контрактом и принесением присяги, имеющего специальное звание, классный чин, а так же иные отличия, предусмотренные специальными нормативными правовыми актами.

В основе формирования и функционирования правоохранительной службы правового государства следует  заложить принципы: приоритет прав и свобод человека и гражданина, защита от противоправных и иных преступных посягательств, а также признание и соблюдение интересов всего общества и государства; законность; единство системы организации и управления правоохранительной службы; при равном доступе граждан к правоохранительной службе обязательный профессиональный отбор; взаимосвязь правоохранительной службы с иными видами государственной службы и муниципальной службой; внепартийность на государственной правоохранительной службе; ответственность служащих правоохранительной службы; государственная защита служащего правоохранительной службы при исполнении возложенных обязанностей и государственная гарантия реализации предоставленных прав.

Характеризуя  систему принципов правоохранительной службы, диссертант отмечает преобладание единства, единоначалия и субординации, а при реализации принципа равного доступа на государственную правоохранительную службу акцент сделан на необходимость профессионального отбора претендентов на должности правоохранительной службы. В системе принципов правоохранительной службы отсутствует принцип открытости и информированности. Это отнюдь не означает, что принцип гласности в работе правоохранительных органов полностью исключается.

Проблему  правового регулирования правоохранительной службы целесообразно решать посредством принятия Федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации», в котором необходимо утвердить для всех органов и служащих правоохранительной службы единую систему предложенных диссертантом принципов, их прав, обязанностей, ограничений, запретов, гарантий деятельности, ответственности, в том числе расширить перечень дисциплинарных взысканий.

Предлагается  более четко определить обязанности  служащих правоохранительной органов. Например, данный пробел права можно  устранить внесением и закреплением обязанностей служащих правоохранительной службы в Федеральный закон «О правоохранительной службе Российской Федерации» в виде отдельной главы.

Исследуя  видовую классификацию государственной  службы, установленную законодательством, диссертант подчеркивает, что последнее дает возможность установить, кроме гражданской, военной и правоохранительной служб новые виды государственной службы. Существующая система государственной службы Российской Федерации является открытой и может дополняться другими видами, правда, исключительно федеральной государственной службой.

Диссертационный анализ функционирования системы государственной  службы Российской Федерации в целом  позволяет сделать вывод о  недостаточности правового регулирования  государственной службы, особенно в части исполнения функций Российского государства по конституционным предметам ведения. И, прежде всего, по внешнеполитической деятельности государства, развитию международного сотрудничества и обеспечения безопасности государства.

В этой связи диссертантом предлагается дополнить классификацию видов государственной службы Российской Федерации, новым видом федеральной государственной службы – дипломатической службой, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях дипломатической службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации, осуществляющих внешнеполитические функции государства. Таким гражданам присваиваются дипломатические ранги.

Автор обосновывает предложение о внесении изменений  в Федеральный закон от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», о пересмотре видовой классификации и установлении норм, регулирующих дипломатическую службу.

Рассматривая  видовое разнообразие государственной  службы, диссертант обращает внимание на ее кадровую составляющую.

По действующему законодательству в государственную  службу не входит профессиональная деятельность на государственных предприятиях, не наделенных властными функциями. Работа во властных органах на должностях, которые не являются государственными, также к государственной службе не относится. С другой стороны, государственная служба исполняется не только в органах законодательной (представительной) и исполнительной власти, судебных и правоохранительных органах, вооруженных силах, но и в государственных органах, отнесенных к государственной службе актами законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон «О системе государственной  службы Российской Федерации» в статье «Должности государственной службы» и вслед за ним Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»¹² в ст.ст. 1, 8 разделяют понятия «государственная должность Российской Федерации», «государственная должность субъекта Российской Федерации» и «должность государственной службы». Причем имеется в виду, что законодательство о государственной службе не распространяется на деятельность лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации или субъекта Российской Федерации.

В этой связи, диссертант предлагает следующее определение должности государственной гражданской службы: это учрежденное в установленном порядке и закрепленное в официальных документах служебное положение субъекта (физического лица) в органах государственной власти Российской Федерации, органах государственной власти субъекта Российской Федерации, в иных государственных органах законодательной, исполнительной и судебной власти, осуществляющего в присущих ему организационно-правовых формах функций единой государственной власти, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, с установленным кругом обязанностей по исполнению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Деление государственных  служащих на группы, категории имеет  историческую обусловленность¹³. В соответствии с данным определением и принципом историзма диссертант предлагает пересмотреть реестр должностей государственной службы и рассмотреть вопрос о поэтапном включении в состав государственных служащих отдельных категорий служащих.

На первом этапе надо рассмотреть вопрос о  включении в реестр должностей некоторых  категорий преподавателей специальных  высших учебных заведений, осуществляющих профессиональную подготовку, переподготовку, повышение квалификации государственных служащих всех видов. Это связано с повышением уровня подготовки и степени ответственности преподавателей за выполнение функций.

Следующий этап – включение в реестр должностей медицинского персонала учреждений здравоохранения, обеспечивающих медицинское обслуживание государственных служащих (персонал поликлиник, больниц, госпиталей и т.д.).

Сегодня прецедент  уже создан, так ряд врачей и  лиц административных должностей уже  являются государственными служащими. Например, в правоохранительных организациях и медицинских учреждениях военной государственной службы, служащие могут быть приравнены к категории должностей «обеспечивающие специалисты».

Элементом системы  государственной службы Российской Федерации является вся подсистема отношений, определяющая порядок формирования и востребования кадрового потенциала государственной службы, применения кадровых технологий в процессе прохождения государственным служащим государственной службы.

В числе причин низкой эффективности государственной  службы в диссертации рассматривается  бюрократическая кадровая модель, которая  не в состоянии решать новые проблемы социально-экономической жизни общества. Поэтому стратегической целью государственной  кадровой политики становится создание кадрового потенциала Российской Федерации как важнейшего интеллектуального и профессионального ресурса российского общества, обеспечивающего его сохранение и качественный рывок в развитии страны, конкурентоспособности на мировой арене.

Для успешного решения задач  по формированию Федерального кадрового  резерва, обеспечению адекватности его структуры задачам социально-экономического развития страны, диссертантом предложены следующие направления совершенствования Программы формирования и подготовки резерва управленческих кадров:

• нормативно-правовое обеспечение деятельности при закреплении основных направлений, принципов и средств работы с персоналом;
• регламентация организационного и финансово-экономического обеспечения формирования и подготовки Федерального резерва управленческих кадров;
• подготовка методических рекомендаций по разработке и использованию современных технологий формирования резерва;
• создание эффективной системы профессиональной подготовки кадров, обеспечивающей непрерывность общего и профессионального образования, переподготовки и повышения их квалификации;
• создание инфраструктуры государственной кадровой политики Российской Федерации.

Диссертант  предлагает в качестве базисных начал, на которых формируется резерв управленческих кадров, следующие научные основы: принцип объективности; принцип открытости; принцип многоуровневости; принцип дифференцированности; принцип непрерывности. В структуру информационной системы резерва управленческих кадров следует включить базу данных о государственных должностях Российской Федерации, должностях в федеральных государственных органах и федеральных бюджетных организациях в приоритетных сферах экономики, замещение которых возможно включенными в федеральный резерв управленческих кадров, а также базу данных о гражданах различных возрастных групп, классифицированных по образованию, опыту работу и иным свойствам, характеризующим их профессиональный уровень.