Формирование системы государственной службы российской федерации в контексте реализации концепции правового государства

Глава 4. – «Тенденции правового регулирования  и деятельности государственной  службы на этапе осуществления стратегии развития Российской Федерации» - посвящена изучению проблем организации и функционирования государственной гражданской службы Российской Федерации и их решению в условиях становления Российского правового государства (§ 1), особенностей формирования системы управления государственной службой Российской Федерации (§ 2), реализации основ правового государства в нормативном правовом обеспечении государственной службы Российской Федерации (§ 3).

Выделение двух уровней государственной гражданской службы неизбежно ставит вопрос о законодательном регулировании государственной гражданской службы как в Российской Федерации, так и в ее субъектах.

В Федеральном  законе от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе  государственной службы Российской Федерации» (ч. 2 ст. 2) указано, что федеральная государственная гражданская служба и государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации образуют государственную гражданскую службу и, следовательно, строятся на одинаковых принципах. Особенностью, в сравнении с ранее существующим законом о государственной службе, стало перераспределение полномочий по регулированию гражданской службы, служебных отношений между Федерацией и ее субъектами. Наметившаяся тенденция к централизации правового регулирования подтверждается содержанием ч. 4 статьи 2 закона – государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация – в ведении субъекта Российской Федерации.

Анализ законотворчества субъектов Российской Федерации  в сфере государственной гражданской службы показывает, что региональные законодатели пошли по одному из двух путей: 1) принятие объемных законодательных актов, нередко кодифицированных, подробно регламентирующих все аспекты прохождения государственной гражданской службы. Такие законы приняты, например, в Орловской, Кировской областях¹⁴, в городе Москве¹⁵. Указанные законы неизбежно во многом дублируют нормы Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; 2) принятие сравнительно небольших по объему законодательных актов, регулирующих только те вопросы, которые отнесены федеральным законодательством к ведению субъектов Российской Федерации. Такие законы приняты в настоящее время, в частности, в Республике Коми¹⁶, Республике Марий Эл¹⁷, Красноярском крае¹⁸, Еврейской автономной области¹⁹. В таких законах имеет место узконаправленное регулирование отношений в сфере гражданской службы.

Представляется, что более целесообразно на уровне субъектов Российской Федерации принимать законы, содержащие конкретные правовые нормы, отражающие специфику данного субъекта.

Действующее законодательство, регулирующее гражданскую  службу субъектов Российской Федерации, является совместным «интересом» Российской Федерации и ее субъектов. На уровне Федерации сконцентрированы все ключевые основы организации и прохождения гражданской службы, правового статуса государственного гражданского служащего. На долю субъектов Российской Федерации отнесены вопросы по ряду определенных полномочий, которые возможно урегулировать только в конкретных законах и на подзаконном уровне.

В диссертации  предлагается следующая общая схема  структуры регионального законодательства.

Во-первых, разработка и принятие базового закона субъекта Российской Федерации об особенностях организации и правового регулирования региональной гражданской службы, в котором, в частности, предусматривались положения, касающиеся распределения полномочий между представительным (законодательным) органом и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в области организации гражданской службы. При этом уточнены нормативные правовые акты, которые будут приняты в развитии базового закона по отдельным аспектам организации и прохождения государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации.

В сферу правового  регулирования данного закона должны подпадать: правила учреждения должностей гражданской службы субъекта Российской Федерации; перечень должностей гражданской  службы категории «руководители», принятых на определенный срок своих полномочий; виды дополнительных государственных гарантий, а также условия их предоставления гражданским служащим; правовой статус органа по управлению государственной службой субъекта Российской Федерации.

Во-вторых, принятие законов и подзаконных актов  субъектов Российской Федерации, во исполнение основного закона субъекта Российской Федерации по конкретным вопросам организации и прохождения гражданской службы субъекта Федерации.

Типичным  для законодательных актов субъектов Российской Федерации в сфере государственной службы является подробная регламентация гарантий государственных служащих, перечень которых расширен по сравнению с Федеральным законом от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Есть все основания говорить о более высокой степени социальной защищенности служащих субъектов Российской Федерации по сравнению с федеральными госслужащими: специальные федеральные законы, конкретизирующие содержание социальных льгот для федеральных госслужащих, пока еще не приняты, тогда как в законах краев, областей и республик о государственной службе содержатся нормы прямого действия по указанным вопросам.

На этапе  реформирования государственной службы Российской Федерации важным остается вопрос создания единой и целостной многоуровневой системы управления государственной службой.

Формирование системы  управления государственной службой  в Российской Федерации прошло несколько  этапов.

Первый этап формирования системы управления государственной службой связан, прежде всего, с Указом Президента РСФСР от 28 октября 1991 года № 242 «О реорганизации центральных органов государственного управления РСФСР», который послужил началом создания централизованной организации работы с кадрами, разработки и реализации общегосударственной политики в государственном управлении.

Начало второго этапа  связано со вступлением в силу Федерального закона Российской Федерации от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». Совет по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации становится органом управления государственной службой и продолжается работа по формированию нормативного правового обеспечения государственной службы.

Третий этап начался с утверждения Президентом Российской Федерации Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации и федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)»²⁰. Он связан с планированием и проведением мероприятий по формированию системы государственной службы Российской Федерации.

Четвертый этап характеризуется  принятием Федерального закона Российской Федерации от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и Федерального закона Российской Федерации от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Однако система государственной  службы Российской Федерации не создана. Это обусловливает необходимость концептуальной разработки новых организационных принципов структурирования. К таким основным принципам автор относит: принцип единого управления государственной службы; принцип автономного функционирования; принцип децентрализации; принцип публичности, обеспечивающий связь с общественными объединениями и гражданами.

Опыт  зарубежных государств убедительно  доказывает, что добиться серьезных  успехов в деле организации государственной  службы можно только при наличии  единого центра, координирующего  действия публичной власти. Диссертант приходит к выводу о целесообразности создания специального самостоятельного органа по управлению государственной службы.

В ходе реформирования государственной службы Администрация Президента Российской Федерации накопила определенный опыт объединения усилий государственных органов и общественных организаций по преобразованию данного института. Фактически она выступала как орган управления реформированием государственной службы на основе новых общественных отношений и экономических условий.

На  современном этапе реформирования государственной службы назрела  необходимость создания федерального органа по управлению государственной  службой Российской Федерации, подведомственный Президенту Российской Федерации –  Федеральное агентство по управлению государственной службой при Президенте Российской Федерации. Федеральное агентство должно входить в структуру федеральных органов исполнительной власти, которым непосредственно руководит Президент Российской Федерации²¹. К тому же данный орган должен обладать действенными контрольно-надзорными функциями. Его деятельность, функции, принципы должны регулироваться Федеральным законом.

В соответствии с Федеральным законом № 58-ФЗ (глава 3) основными направлениями  деятельности государственного органа по управлению государственной службы являются: 1) правовое регулирование государственной службы; 2) кадровое обеспечение государственной службы; 3) финансирование государственной службы; 4) контроль за соблюдением в государственных органах нормативных правовых актов.

Федеральное агентство по управлению государственной  службы при Президенте Российской Федерации  должно учитывать основные направления  деятельности и видовое многообразие государственной службы.

Создание  Федерального агентства по управлению государственной службы при Президенте Российской Федерации послужит осуществлению задач реформирования государственной службы, создания единой системы государственной службы Российской Федерации, обеспечения кадрового резерва и профессионализации кадрового состава государственной службы.

В процессе формирования Федерального агентства по управлению государственной службой, как и  всей системы государственной службы, в контексте правового государства  необходимо учитывать: во-первых, что  исследуемые институты включают в себя нормы многих отраслей права: международного, конституционного, административного, трудового, финансового; во-вторых, система законодательства о государственной службе имеет трехуровневую структуру: законодательные акты международного, федерального и регионального уровней; в-третьих, настоящая система образует такую иерархичную систему, в основе построения которой положена юридическая сила правовых источников, подчиненная интересам граждан и гражданского общества Российской Федерации.

Следовательно, правовое регулирование данной системы в контексте правового государства служит основой для функционирования государственных органов, деятельности государственных служащих, устойчивости государственно-служебных отношений и обоснования инновационного развития законодательства о государственной службе. Отсутствие ориентиров правового государства в рассматриваемой системе может повлечь за собой произвол, бюрократизм, неорганизованность, беззаконие и несправедливость.

В связи с тем, что  принципы правовой государственности отражают объективные связи, которые возникают в системе государственно-служебных отношений, то набор и закрепление законодателем инноваций в системе государственной службы находятся в прямой зависимости от избранной модели государственной службы, от реальности осознания служащими своей ответственности за внедрение всего нового, передового в управленческую практику.

Проводимое  комплексное реформирование системы  государственной службы Российской Федерации закладывает основы ее инновационной организации и функционирования, обеспечивает переход к освоению новых видовых условий прохождения государственной службы, к стабильности и целостности государственной службы как институциональной системы.

Важными в  этой связи представляются предложения, содержащиеся в диссертации, о дальнейшем развитии системы государственной службы, позволяющим, с одной стороны, закрепить достигнутую стабильность государственной службы, а с другой стороны, перейти к ее интенсивной модернизации. Необходим переход к инновационному этапу ее развития, характеризующимся установлением и практической реализацией ясных стратегически определенных для исполнения и организационно проработанных механизмов и информационно-правовых процедур функционирования государственной службы. Необходимо ускоренно переходить к этапу широкого практического применения заложенных новым законодательством принципов, целей и задач функционирования государственной службы как к новой единой, целостной системе.

Инструментом  осуществления таких преобразований должна стать Концепция развития системы государственной службы Российской Федерации на среднесрочную перспективу, реализация которой позволит совершить качественный прорыв в обновлении совершенствования организации и функционирования государственной службы посредством разработки и реализации мероприятий, направленных на развитие государственной службы как единой системы, а также на соотношение практического применения служебных инноваций с принципами правового государства. Эти мероприятия объединены в диссертации единой целью, реализуемой в соответствии с концептуальными направлениями инноватизации государственной службы и подчинены основным стратегическим приоритетам в сфере развития государственного управления.

Развитие  государственной службы в соответствии с инновационными концептуальными направлениями должно стать действенным средством становления государственной службы правового государства, подотчетной обществу на основе демократической правовой государственности, ориентированной на предоставление и оказание качественных государственных услуг гражданам и организациям. Правовая значимость и обеспеченность государственно-служебных отношений призвана содействовать социально-экономическому прогрессу Российской Федерации и положительной динамике во всех сферах жизнедеятельности и результативности государственной службы.