Государственное управление и его соотношение с исполнительной властью

В узком смысле государственное  управление представляет собой деятельность государства в лице специальных  государственных органов - органов  исполнительной власти. В данном случае государственное управление рассматривается как деятельность, направленная на выполнение законов и иных нормативно-правовых актов путем разных форм властного влияния на объекты управления.

В административно-правовой науке нет единого понятия  государственного управления. Одни его  трактуют с точки зрения сути, реального  содержания, другие - форм, в которых  оно выступает и в которых  функционирует. Наиболее часто оно  определяется путем отграничения одних  видов государственной деятельности от других. То есть государственное  управление - это вся незаконодательная и несудебная деятельность государства. Наиболее распространенным является такое определение: государственное управление - это самостоятельный вид государственной деятельности, которая носит подзаконный, исполнительно-распорядительный характер, органов (должностных лиц) относительно практической реализации функций и задач государства в процессе регулирования экономической, социально-культурной и административно-политической сфер.

Сущность государственного управления проявляется в его  необходимости, общественной обусловленности  и целевой направленности.

Необходимость государственного управления вытекает из необходимости  обеспечения реализации политики государства, направленной на эффективное использование  природных, трудовых, материальных, информационных ресурсов, гарантирование прав и свобод человека.

Общественная обусловленность  государственного управления объясняется  тем, что его цели и содержание зависят, с одной стороны, от состояния  и структуры управляемого общественного  отношения, а с другой - от места  и роли государства в обществе, а также от взаимоотношений и  характера деятельности отдельных  государственных органов.

Целевая направленность государственного управления означает необходимость  достижения максимальных результатов  при минимальном использовании  материальных, трудовых, финансовых и  других средств.

Анализируя государственное  управление, можно выделить такие  его особенности:

- оно имеет второстепенный, подзаконный характер, поскольку  государственное управление - это  деятельность, направленная, в первую  очередь, на выполнение и обеспечение  выполнения законов. Одновременно, для обеспечения выполнения законов  органы государственного управления  правомочны, в пределах своей  компетенции, принимать акты государственного  управления, которые по своей  юридической силе являются подзаконными  нормативными актами;

- организующий характер  проявляется в том, что государственное  управление осуществляется путем  объединения, согласования, координации,  регулирования, контроля, а также  с помощью властно-регулятивных  и принудительных мер государства;

- систематическая, непрерывная  деятельность, направленная на сохранение  социальной системы, ее укрепление  и развитие. Государственное управление  обусловлено самой сущностью  общества, функционирует вместе  с ним, направлено на обеспечение  общества как самоуправляемой  системы;

- оно носит универсальный  характер во времени и пространстве, то есть осуществляется постоянно  в кругу, в котором функционируют  человеческие коллективы;

- субъекты государственного  управления используют имеющиеся  у них правовые и фактические  возможности для применения внесудебного, то есть административного принуждения;

- в ведении органов  государственного управления находится  фактическая государственная сила: правовые, информационные, экономические, технические, идеологические, организационные ресурсы, которыми они распоряжаются;

- наличие большого государственного  аппарата;

- подконтрольный характер  деятельности.

Сущность государственного управления невозможно без определения  целей. В административной науке  существует несколько классификаций  целей государственного управления. Наиболее распространенной является классификация  в зависимости от содержания управленческой деятельности:

- социально-экономические  цели, то есть упорядочение общественной  жизни и удовлетворение публичных  интересов, достижение экономического  благополучия, создание и поддержка  определенных экономических отношений;

- политические цели, то  есть вовлечение в управление  политических структур государства,  поддержка политических процессов  в государстве и обществе;

- обеспечительные цели, то  есть обеспечение прав и свобод  человека и гражданина, обеспечение  законности в обществе, общественного  порядка и т. д.;

- организационно-правовые  цели, то есть формирование правовой  системы, которая способна реализовать  основные функции государства  и решить его задачи с помощью  механизма правового государства.

Общественные отношения, возникающие, развивающиеся и прекращающиеся в сфере государственного управления, то есть в связи с организацией и функционированием системы  государственной власти на всех национально-государственных  и территориальных уровнях Российской Федерации регулируются административным правом. Административное право, осуществляя  регулятивную функцию, использует определенную совокупность правовых средств или  способов регулирующего воздействия своих норм на управленческие отношения, на поведение их участников.

Государственное управление как форма реализации прерогатив государства его органами и должностными лицами в общей системе социального  публичного управления является основной сферой действия и применения норм административного права.

Предназначение государственного управления состоит в желании, умении и способности органов исполнительной власти организовать практическое исполнение общих предписаний и норм федеральных  органов и субъектов Федерации, указов Президента РФ, а также актов  руководителей субъектов Федерации, указов Президента РФ.

В отечественной литературе существует точка зрения, в соответствии с которой государственное управление понимается в двояком смысле: как  управление обществом и как управление государственными делами. Такое деление  вызывает определенные сомнения, поскольку  утверждение, что государство управляет  всеми делами общества далеко от истины. Что же касается понимания государственного управления как управления государственными делами, то здесь возникает определенная терминологическая путаница, поскольку  в этом случае неизбежно возникает  вопрос, что следует понимать под  «государственными делами». Если речь идет о выполнении государством его  функций, то в этом случае «управление  государственными делами» равнозначно  «управлению обществом», так как  воздействие на определенные общественные отношения является одной из функций  государства. Если же речь идет о понимании «государственных дел» только с позиции управления принадлежащим государству имуществом, решении кадровых вопросов в органах государственной власти и тому подобным явлениям, то вряд ли такое обычное администрирование, ничем не отличающееся от руководства любой крупной организацией, может именоваться термином «государственное управление», поскольку оно явно не будет соответствовать его важнейшему признаку - использованию в управлении государственной власти.

В последнее время возникла другая проблема - неожиданное исчезновение самого понятия государственного управления, как из нормотворчества, так и  из научной литературы. В самых  основополагающих правовых актах - Конституции  РФ, федерального конституционного закона «О правительстве РФ¹¹» такое понятие как государственное управление не употребляется.

Все это показывает, что  в современном обществе, где экономические  связи и отношения носят сложный, неоднозначный характер, вряд ли возможно разделить воздействие государства  на регулирование и управление по принципу прямого и косвенного воздействия  соответственно. И в частном, и  в государственном секторе для  решения стоящих задач применяется  тот комплекс средств, который наиболее адекватно подходит для них. Следовательно, было бы неверным противопоставлять  государственное управление и государственное  регулирование по этому признаку.

Неверным это также  является и с понятийной точки  зрения, поскольку государственное  регулирование по своей сути является лишь одной из частей государственного управления. Достаточно полно этот вопрос раскрыт Атаманчуком Г.В., который утверждает, что «когда произносится термин «управляющее воздействие», то предполагается, что специфика такого воздействия, выделяющего его из ряда других, состоит в его целеполагающих, организующих и регулирующих свойствах. Наличие именно такой триады позволяет говорить о существовании управляющего воздействия». При этом под регулированием он понимает практическое претворение в жизнь социальной нормы, которое только будучи организованным и имеющим конкретные цели становится управлением. На взгляд автора, к числу элементов государственного управления может быть причислена и такая составляющая, как лежащая в основе целеполагания политическая воля - как элемент, который позволяет отличить именно государственное управление от какого-либо другого вида социальной регуляции.

В качестве наглядного примера, иллюстрирующего разграничение  понятий управление и регулирование  можно привести деятельность инспектора ГИБДД на дорожном перекрестке. Когда  он следит за соблюдением правил дорожного  движения, он не управляет этим движением, а регулирует его. Управление предполагало бы, что он определяет направление  движения автомобилей (прямо указывая им, куда ехать, или косвенными средствами мотивируя у них желание, двигаться  в определенном направлении), то есть организует его, имея при этом какую-либо цель. Его же работа заключается  в практическом претворении в  жизнь правил дорожного движения. Это, разумеется, в определенном смысле упрощенный подход к разграничению  понятий управление и регулирование, но дающий достаточно верное представление.

Из всего изложенного  выше очевидно, что никаких реальных оснований для устранения термина  государственное управление из теории и практики нет, и что очевидной  причиной некоторого пренебрежения  им является скорее какая-то боязнь его. Боязнь, которая исходит, с одной стороны, от неверного понимания, от автоматического переноса и проецирования практики государственного управления советского периода нашей истории на современную почву, а с другой стороны, от упоения рыночной стихией как саморегулятором, от представления о противоположности государства как активного участника всех общественных процессов и свободного демократического общества, которое при этом на самом деле нуждается в управляющем воздействии как основе для собственного совершенствования.

2. Методы и средства государственного управления

Методы и средства государственного управления достаточно разнообразны. Среди них могут быть как чисто механистические, так и несущие идеологическую нагрузку. Они могут быть направлены как на достижение социально значимых позитивных целей, идущих на пользу обществу и государству, так и на манипулирование общественным мнением, обман, принуждение, провокации и т.д. По своему содержанию методы и средства не вполне совпадают, но в деле государственного управления, когда имеется в виду способ достижения его целей, их трудно разделить. Они выступают в единстве, актуализируя ту или иную сторону процесса государственного управления.

Под методами государственного управления понимаются официальные  способы властного воздействия  государственных органов на процессы общественного и государственного развития, на деятельность государственных  структур и конкретных должностных  лиц в пределах их компетенции  и в установленном порядке.

Средства государственного управления - это набор конкретных и чаще всего реальных предметов, используемых в данном процессе.

В государственном управлении средства могут быть техническими (средства труда государственных служащих, электронные), специальными (средства военные, правоохранительные, таможенного  и пограничного контроля, обеспечения  госбезопасности, денежной эмиссии, гражданской  обороны, дипломатические), информационными  и коммуникационными (средства правительственной  связи и информации) и др.

Таким образом, с помощью  методов и средств государственного управления осуществляются функции  государственного управления, достигаются  цели, которые ставит перед собой  субъект государственного управления. Разнообразие методов и средств  государственного управления позволяет сделать процесс управления гибким, динамичным, эффективным.

Методы государственного управления можно классифицировать по различным основаниям, например, по способам формирования и обеспечения  реализации управляющего воздействия  они делятся на методы функционирования органов государственной власти и методы обеспечения реализации целей и функций государственного управления.

К методам функционирования органов государственной власти относятся те, посредством которых  осуществляется государственное управление, разрабатываются, принимаются и  реализуются властно-управленческие решения. Хотя эти методы непосредственно связаны с практической реализацией государственной власти, ее управляющим воздействием на объекты управления в соответствии с интересами и волей государства, они могут быть использованы и для обеспечения реализации целей и функций государственного управления, поскольку в них содержатся механизмы установления взаимоотношений между субъектом и объектом государственного управления, реализации компетенции субъектов управления, целенаправленного воздействия на субъекты управления для решения управленческих задач в соответствии с властно-юридическими полномочиями органов государственной власти.