Государственное управление и его соотношение с исполнительной властью

Главная цель исполнительной власти, обусловленная ее социальным назначением и особым положением в системе разделения властей, заключается  в качественном выполнении задач  и функций государственного управления. Таким образом, функции исполнительной власти определяются целями и функциями государственного управления. Однако исполнительная власть, будучи самостоятельной и независимой от других ветвей государственной власти, выполняет и собственные функции, задающие основные направления деятельности ее органов, которые реализуют особые государственно-властные полномочия. В данном случае исполнительная власть рассматривается как политико-государственное явление, как средство обеспечения публичных интересов.

Сущность функций исполнительной власти выявляется и посредством  анализа результатов, которые достигаются  в процессе осуществления исполнительной власти. Данный подход позволяет выделить следующие основные функции современной  исполнительной власти:

- исполнительная (правоприменительная), т. е. функция исполнения Конституции  РФ, федеральных законов и законов  субъектов РФ;

- «правозащитная», т. е.  соблюдение и защита прав и  свобод человека и гражданина. Органы исполнительной власти  обязаны признавать установленные  Конституцией РФ права и свободы  человека и гражданина, соблюдать,  реализовывать на практике, а  в случае необходимости - защищать  их;

- социально-экономическая, т. е. создание условий для развития хозяйственного строительства, социально-культурного и административно-политического управления. Эту функцию можно назвать обеспечительной, так как она направлена на обеспечение благосостояния населения и удовлетворение публичных интересов;

- функция обеспечения  законности и соблюдения конституционного  порядка в стране;

- регулирующая, в рамках  которой осуществляются многие  функции государственного управления: руководство, контроль, координация,  планирование, учет, прогнозирование  и т. д.;

- нормотворческая, в соответствии  с которой органы исполнительной  власти осуществляют в установленных  законом пределах деятельность  по принятию нормативных актов,  многие из которых подлежат  государственной регистрации в  Министерстве юстиции Российской  Федерации;

- охранительная (юрисдикционная), означающая, что органы исполнительной власти законодательно наделены полномочиями по применению к юридическим и физическим лицам мер государственного (административного) принуждения в случае, если указанными лицами нарушаются нормы законодательства. Данная функция исполнительной власти реализуется посредством установленных законом административно-процессуальных производств, в рамках которых контрольно-надзорные органы применяют меры предупреждения, пресечения, наказания и восстановления.

 

 

2. Виды форм исполнительной власти

 

Каждый вид государственной  деятельности характеризуется определенными  внешними проявлениями и регламентируется соответствующими нормативными правовыми  актами. Принцип разделения властей  предполагает как различное функциональное назначение каждой ветви единой государственной  власти, так и различия в принимаемых  ими правовых актах. Например, деятельность органов законодательной власти заключается в принятии законов  и постановлений, обязательных для  исполнения на конкретных территориях. Правосудие, осуществляемое судом, завершается  вынесением приговоров, решений, постановлений, определений и т. д.

Исполнительная и распорядительная деятельность, осуществляемая органами исполнительной власти и их должностными лицами, может выражаться в издании  подзаконных актов и других действиях, характеризующих их как субъектов  внешних и внутриорганизационных  управленческих отношений. Внешне выраженное действие органа исполнительной власти или его должностного лица в рамках своей компетенции называется формой управления.

Формы управления различаются:

- в зависимости от объекта управления (вида правоотношений) - на: внешнюю (при выполнении органом исполнительной власти своих задач и функций по отношению к внешним участникам управленческих общественных связей) и внутреннюю (при решении своих внутриорганизационных вопросов);

- по способу выражения - на: словесную (письменная и устная) и конклюдентную (с помощью условных знаков, изображений);

- по характеру вызываемых последствий - на: правовые и неправовые.

Правовые формы связаны  с изданием таких правовых актов  управления, которые влекут возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений между субъектом и  объектом управления либо имеют иное правовое значение. Основными и наиболее значимыми правовыми формами  реализации исполнительной власти являются принятие органами исполнительной власти нормативных правовых актов и  издание индивидуальных (административных, распорядительных) актов в случае применения норм права к конкретным индивидуумам, поэтому последние  акты и называются индивидуальными. Но органами исполнительной власти на основе действующего законодательства могут совершаться, кроме того, действия, имеющие иное правовое значение, например: представление обязательных отчетов; осуществление обязательной государственной  регистрации; выдача документов, подтверждающих наличие специального права (в частности, на вождение транспортных средств).

Неправовые формы реализации исполнительной власти именуются так  потому, что не связаны с изданием правовых актов и совершением  юридически значимых действий, - они  не порождают, не изменяют и не прекращают административно-правовые отношения. Однако их роль велика, поскольку они  обеспечивают выполнение органами исполнительной власти своих государственно-властных полномочий. Неправовые формы осуществления  исполнительной власти могут предшествовать правовым, сопутствовать им либо следовать  за ними. Одной из неправовых форм является осуществление организационных  действий, которые составляют значительную часть повседневной работы органов  исполнительной власти. Это разработка программ, проведение совещаний, контроль, разъяснение тех или иных мероприятий, обеспечение сочетания коллегиальности  и единоначалия, изучение и обобщение  опыта работы, подбор кадров и т.д. и т.п.

Другой неправовой формой реализации исполнительной власти является выполнение материально-технических  действий. В управленческой деятельности они носят вспомогательный характер. Это сбор и анализ информации, проведение исследований и разработок, подготовка к изданию и само издание актов, ведение делопроизводства, составление  справок и т.д.

Большинство организационных  и материально-технических действий совершают государственные служащие, замещающие ведущие, старшие и младшие  государственные должности государственной  службы, а также другие специалисты  и вспомогательный персонал органа исполнительной власти.

Конечно, деление всех форм управления по любым основаниям условно, так как они тесно взаимосвязаны, переплетены одна с другой. Но все  же они различны по своему юридическому значению. Эффективность управленческой деятельности в немалой степени зависит от умелого их сочетания.

 

3. Формы реализации исполнительной власти

 

В общенаучном толковании «форма» органически связана  с иной категорий такого же плана, а именно - с «содержанием». В этом аспекте под формой понимается тот  или иной вариант выражения содержания. Применительно к исполнительной власти форма является способом выражения  ее государственно-правового содержания, то есть всех тех качеств (прежде всего  юридических), которые характеризуют  ее как специфическую ветвь единой государственной власти.

Сочетание действий различного назначения придает механизму исполнительной власти состояние постоянного «движения», позволяет ему практически реализовать  свое конституционное назначение.

Под формой реализации исполнительной власти понимается внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществляемое в рамках его  компетенции и вызывающее определенные последствия.

Правовые акты управления являются основной юридической (административно-правовой) формой реализации задач и функций  исполнительной власти.

Рассмотрим наиболее значимые качества, определяющие юридическую  природу правовых актов управления.

Так, правовой акт управления (таково его наиболее распространенное обозначение) представляет собой юридический  вариант управленческого решения. Путем его издания исполнительный орган (должностное лицо) решает тот  или иной вопрос (общий или индивидуальный), возникающий в процессе его деятельности, в интересах реализации задач и функций исполнительной власти.

Правовой акт управления издается только полномочным субъектом  исполнительной власти или государственно-управленческой деятельности в пределах его компетенции, определенной действующим законодательством  либо административно-правовыми нормами.

Такой акт - юридически-властное волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти, в котором  находит свое выражение властная природа государственно-управленческой деятельности.

Он является односторонним  волеизъявлением указанного субъекта, предопределенное началами, характеризующими исполнительную власть в целом.

Правовой акт управления содержит в себе юридически-властное предписание субъекта исполнительной власти, обязательное для адресата; он императивен.

Такой акт определяет правила  должного поведения в сфере государственного управления.

Правовой акт управления может либо создавать юридическую  основу для возникновения, изменения  или прекращения административно-правовых отношений (административно-правовые нормы), либо служит юридическим фактом, непосредственно порождающим, изменяющим или прекращающим конкретные правовые отношения подобного типа.

Данный акт управления подзаконен, то есть он может быть издан  полномочным субъектом исполнительной власти в соответствии с Конституцией Российской Федерации, другими законодательными актами в интересах обеспечения  их исполнения.

Такой акт занимает определенное место в иерархической системе  этих актов, что означает соответствие акта данного органа исполнительной власти (должностного лица) актам вышестоящих  звеньев системы исполнительной власти.

Правовой акт управления представляет собой юридическую  разновидность служебных документов, постоянно используемых в процессе деятельности исполнительных органов (должностных лиц). Эти документы (различного рода справки, отчетные материалы, докладные записки, удостоверения, протоколы, акты ревизий и проверок и т.п.) выражают определенные обстоятельства, имеющие юридическое значение, но не превращаются тем самым в правовые акты управления со всеми присущими  им юридическими качествами.

Правовой акт управления, как правило, издается в качестве письменного юридического документа, но может быть выражен и устно (например, в системе военного управления, в рамках служебных отношений  между руководителем и непосредственно  подчиненными ему работниками аппарата управления).

Он, с учетом ранее изложенных его качеств, издается с соблюдением  определенных, официально установленных  правил (процедур), предусматривающих  порядок подготовки проекта, его  обсуждения, экспертизы, утверждения  и пр.

Существуют правила ведомственного характера либо предусматривающие  процедуру подготовки и утверждения  управленческих актов применительно  к отдельным органам исполнительной власти (например, они содержатся в  Регламенте заседаний Правительства  Российской Федерации, в Положении  о подготовке проектов его постановлений  и распоряжений).

Правовой акт управления может быть в установленном действующим  законодательством, или подзаконными административно-правовыми нормами  порядке опротестован или обжалован.

Такой акт в случае несоблюдения содержащихся в нем юридически-властных предписаний вызывает особое юридическое последствие правоохранительного характера, а именно наступление ответственности виновной стороны (как правило, наступает дисциплинарная или административная ответственность).

Таким образом, установлено, что цели, задачи и функции исполнительной власти практически реализуются  в правовых управленческих актах  различного характера и содержания. Соответственно имеются условия, необходимые  для классификации этого вида юридических актов по различным  критериям.

 

 

 

ГЛАВА 3. Соотношение понятий «государственное управление» и «исполнительная власть»

 

Изложенные в п.1. и п.2 курсовой работы особенности понятий  «государственное управление» и  «исполнительная власть» дают необходимую  основу для решения вопроса о  соотношении исполнительной власти и государственного управления. Ранее  подобный вопрос не возникал, т.к. государственное  управление отождествлялось с исполнительно-распорядительной деятельностью. Сейчас он актуален в  силу того, что термин «исполнительно-распорядительная деятельность» уже не применяется  в нормативно-правовых актах различной  юридической силы. Тем не менее, государственное  управление реальность, без которой  не может работать государственно-властный механизм. Система «разделения властей» исходит из того, что каждая ветвь  единой государственной власти реализуется  в деятельности их субъектов. Но в  Конституции и действующем законодательстве Российской Федерации ничего не говорится  об исполнительной деятельности: субъекты этой деятельности приведены, а характер ее не определен. По мнению авторов  учебника «Административное право Российской Федерации» государственное управление по своему назначению представляет собой вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть. Исполнительная власть является по существу политико-правовой категорией, в то время как государственное управление организационно-правовой. Следовательно, государственное управление практически осуществляется в рамках системы государственной власти, базирующейся на началах разделения властей. Исполнительная власть как проявление единой государственной власти, приобретает реальный характер в деятельности особых звеньев государственного аппарата, в настоящее время именуемых исполнительными органами, а по существу являющимися органами государственного управления. В подобном смысле государственное управление, понимаемое как исполнительно-распорядительная деятельность, не противопоставляется реализации исполнительной власти, понимаемой как деятельность субъектов этой ветви власти. Таким образом, можно сделать вывод о том, что понятие «государственное управление» более широкое по сравнению с исполнительной властью. Последняя в известном смысле производна от государственного управления. Она призвана определить объем и характер государственно-властных полномочий, реализуемых в процессе государственно-управленческой деятельности. С другой стороны, государственное управление это и есть тот вид деятельности, который направлен на практическую реализацию исполнительной власти. Исполнительная власть по существу составляет содержание деятельности по государственному управлению, выражая, прежде всего ее функциональную (исполнительную) направленность. Соответственно все субъекты исполнительной власти одновременно являются звеньями системы государственного управления. Однако обратное неверно: не все такого рода звенья могут быть субъектами исполнительной власти в ее конституционном смысле, т.к. иначе придется признать в качестве таковых, например, администрацию государственного предприятия, или учреждения, либо концерна и т.п., таких звеньев системы государственного управления, которые находятся за пределами действия принципа разделения властей. Таким образом, суть проблемы исполнительной власти и ее соотношения с государственным управлением не должна сводиться к подмене одних терминов другими. Государственно-управленческая деятельность всегда была необходимой, и сохраняется в качестве таковой в наши дни.